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被异化的特区

国务院近日正式批准设立山西省为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。在国务院新闻办于12月13日举行的发布会上,国家发展改革委副主任彭森表示,山西省是目前批准的唯一一家在全省域、全方位、系统性的进行资源型经济转型综合配套改革试验的区域。     包括此前陆续设立的上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、武汉城市圈、湖南长株潭城市群、重庆市和成都市以及沈阳经济区等,山西已经是第九个、也是迄今为止全国最大的一个综合配套改革实验区。我个人很为经济不发达的山西人民终于盼到了一片政策的阳光而感到高兴。

事实上,我们还可以清晰地看到,中央政府近年来明显加快了对各地改革示范区的推动。自去年至今,除了上述这9个综合配套改革试验区,中国先后将十几个区域规划上升到国家战略层面——从“珠三角一体化规划”,到“海西经济区”、“关中—天水经济区”、“横琴岛总体发展规划”、“江苏沿海”、“图们江”、“黄河三角洲”、“鄱阳湖”、“皖江”、“成渝经济区”、“海南国际旅游岛”,直至“新疆喀什经济特区”、“西藏振兴”等等……一个个“特区”在祖国的大江南北崛起,一时间令人目不暇接,颇有一派国家发展大棋局已经全面铺开走活的感觉。

只是,除了方案批准前后那几日证券市场里的相关股票会突然拉出几个涨停外,随着时间的流逝,这些特区的经济社会发展的真实成绩单大多不尽人意。这其中的道理似乎也日益明朗化:特区特区,其真正的含金量不就在一个“特”字上吗?假如全国遍地都是特区,那不就等于没有特区一样吗?

这种显而易见的“特区观”已随改革开放30多年来的经济发展而被许多人不假思索地视为当然。不惟如此,眼下中国各地“政府推动型”的经济增长大多亦无意识地遵循着这种思维模式。享誉海内的经济学家张五常坚定地将中国的经济增长归功于不同区域的政府间竞争、尤其是县域竞争。在我看来,这大抵是不错的,但问题的核心在于:地方政府之间究竟在竞争些什么?

我们时常能耳闻,某个书记或县长、市长、省长为官一方,造福当地,百姓感恩。若仔细审查一下他们是如何做到这一点的,那么最常见的故事便是:他凭借个人的特殊人脉资源从他的上一级政府那里谋求到了一些特殊政策——想象力一般的多半是打税收优惠的主意,而时下最新潮的则是弄到一两项特别的金融市场(或工具)许可证。再有就是引来一些别人很难弄到的资源,特别是中央级项目和集中的资金投入……总之,在眼下的中国,要把一个地方的经济搞上去,仿佛主要是要靠争取被上级允许做一些别的地方不准做的事情。这就是目前许多地方争办特区的动力所在,换一种更加学术的说法,现在的所谓特区,即通过对某一项(或多项)政策的排他性的垄断,构筑一个对某些社会资源具有特殊诱惑力的高地。

然而,这种画地为牢式的“经济特区”,对整个国家的经济发展来说是一件有益之事吗?它的功能究竟是对外“辐射”和“带动”还是向内“抽吸”和“攫取”?

我觉得,我们有必要沿着改革开放一路走来的历程回溯到最初的源头,去找回特区未经异化的原初意义。当年邓小平设立经济特区的出发点是十分明确的:在拨乱反正、改革开放的初期,有些地方在资源条件(比如更接近海外市场的沿海省区)和人们的观念意识方面比全国其他地方更容易接纳和消化一些新的探索、甚至冲击,因此需要靠这些地方的先行尝试来积累经验教训、取得收获和提高,进而带动全国一起发展。至于所谓“特殊政策”,他给的最多的其实只是不轻易说“不准”而已。我记得邓小平经常挂在嘴边的一句话是:大胆试、大胆闯,试下来不行,大不了再收回来。

因此,在他眼里,特区就是一片单纯的试验田,是一种过渡形态,而且伴有不小的风险,这一点如今已经被许多人忽略和淡忘了。虽然到了上世纪90年代邓小平曾经公开感叹:自己深为没有早一步把上海列为经济特区而后悔,但他当初的这种犹豫在逻辑上是不难理解的——作为承担着全国1/6财政收入的工业基地和经济中心城市,上海如果在改革开放之初就搞特区,那会是一个大到几乎无法承受的赌注。而深圳,之前不过是一个蛮荒的边陲小渔村罢了,甚至根本算不上是什么赌注。

当然,只要有这样一片充满新奇机遇的处女地,就一定会有敢冒风险(同时意味着高收益的可能性)的人前去耕耘;成功者多了,就会吸引越来越多的人才和投资流向特区;假以时日,它也就自然而然地变成了一块资源高地。但我认为必须要区分清楚的一点是:当年的特区——最典型的如深圳——之所以成为这种高地,是在风险和不确定中大胆探索的结果;而不像时下的这些特区,是为了有意识地筑起一块这样的高地而人为地设置排他性的政策壁垒。时下的这种特区,不是在为后来者探路,而是在垄断某种特殊利益。

在此意义上,我认为,今年8月深圳特区成立30周年之时中央批复将特区扩展到深圳全境,是一个正确的方向。但这还不够,深圳目前可以执行的政策,未来还应当进一步扩展到整个广东省、直至全国通用。

我在以往的评论和分析文章中几乎从不提出什么政策性的建议,因为我一向觉得,这超出了媒体评论的职责范围。但在特区这个问题上,我愿意冒着考虑问题卤莽和欠周全的风险作出一项建言:今后设立特区时,除了为那些特殊政策在地理空间上划定适用范围外,还必须附加时间限制。我个人的建议是10年,亦既两届党委和政府的任期。具体来说,如果一项特殊政策在某一特区实践了10年,被证明是成功的,那就应当立即自动在全国生效通行;而如果实践证明是行不通或虽有一定成绩但同时会带来更多负面后果的,那就应当连同该特区一并果断废止。而不论上述两种情形中的哪一种,原则上特区一般只允许存在10年,个别非常特殊的例外,则须经特别程序——如全国人大立法表决通过——才能保留。

写于2010年12月16日,发表于2010年12月19日《南方都市报》“评论周刊”(链接:http://gcontent.oeeee.com/2/ae/2aec405d4b595923/Blog/79d/6a097e.html?t=1292829929



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