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关于TPP与中国的四个问题(下)

    美国主导的TPP为亚太地区的一体化描绘了一幅通往21世纪的路线图,不过,以中国为中心的东亚国家的领导人心目中还有另一幅路线图——尽管它覆盖的疆域也许不如TPP那么大,标准也不如TPP那么高,但却具有更加迫切的现实意义。

周日( 111日),中断了3年多的中日韩三国领导人峰会重启,中国总理李克强、日本首相安倍晋三和韩国总统朴槿惠在首尔举行了自20125月以来的首次三边会谈。

一年一度的三国峰会启动于2008年,初衷是商讨经济依赖日益加深的这三个东亚邻国在全球金融危机中如何更好地开展经贸合作。但峰会在2012年日本对钓鱼岛实行国有化以后中断;安倍晋三于当年底出任日本首相,由于他奉行的右翼路线造成了日本与中韩两国外交关系的不断恶化,峰会被无限期搁置。

三国峰会的重启是对当前的东亚因朝核僵局、东海岛屿争端等迫在眉睫的棘手问题而一触即发的危险态势的回应,但本次首尔峰会更多地展现的是三国愿意修复紧张关系的一种表面姿态,预计真正的实质性内容,要留待明后年在东京和北京的峰会。

经济上的进一步融合似乎是三国领导人在目前形势下所能够达成的唯一共识,李克强、安倍晋三和朴槿惠都同意,将以更大的努力达成16国的自由贸易区——即所谓“区域全面经济伙伴关系协定”(Regional Comprehensive Economic Partnership,简称RCEP)。它将是一个覆盖34亿人口的世界上最大的自由贸易区,其GDP和贸易量分别占全球的54%44%的地区,中国一直是它的重要推动者。领导人们还表示要加快中日韩三边自由贸易协定的谈判,这是一个涵盖全球经济20%份额的紧密型自由贸易区。此外,中日、中韩与日韩之间的双边经贸合作谈判也在这次峰会上穿梭进行……

    同样在这一周,我们还看到,美国国防部长阿什顿·卡特(Ashton B. Carter)与美国太平洋司令部司令哈里•哈里斯(Harry Harris)的身影分别出现在首尔和北京。这或许只是巧合,但也可能是未来必将风云诡谲的亚太一体化进程的折射。

 

【问题三】中国过去是如何以及未来应当如何应对TPP

 

    由于一开始便未获得邀请参与TPP谈判,中国政府最初对它采取的是一种冷眼旁观的态度,其中毫无疑问附带了相当的怀疑、警惕和排斥成分。

    但中国也始终没有采取什么对抗姿态。早在20124月初,当时的中国商务部长陈德铭就曾针对TPP表态说,如果美方做好了准备,他明天就愿意开始谈判。不过,这更多地像是一种外交喊话,正像他当时紧接着说的,没有迹象表明美国政府有意与中国进行自由贸易谈判。中国上下一度似乎形成了这样一种消极的共识:反正美国是不会让我们加入TPP的,而我们本来也不想加入它。

政府的冷淡使得中国的普通民众、媒体、甚至专业的学术界在过去多年里对TPP所知甚少,关心更少,除了偶尔听到几声关于美国试图利用它来掌握着亚太地区的主导权、从而达到“遏制中国崛起”的目的的批评外。

    但从2013年春开始,也许是受到日本正式加入TPP谈判的刺激,北京方面的立场渐渐发生了改变。自那以后,中国商务部和外交部等多个相关政府部门相继释放出有兴趣考虑加入TPP谈判的积极信号。它们以谨慎的语气多次表示,中国对TPP持开放态度,将会(正在)认真研究加入它的可能性,同时希望它有助于促进地区经济的增长和繁荣。

越来越多的学者开始呼吁政府尽快加入TPP谈判,他们认为,TPP创始阶段就参与其中,有利于获取相关信息,熟悉并主动参与它的规则制定,避免日后不得不被动接受由美国单方面制定的新一代经济规则。那样的话,其难度不啻于再次“入世”。

与此同时,在美国,也有不少人士指出,让中国加入TPP,不仅对世界来说是一件好事,也符合美国的利益。就中美两国而言,如果任何一方无法实现繁荣,那么另一方的繁荣也将是天方夜谭。此外,一项排斥中国的贸易协议很可能会刺激中国另起炉灶,拉自己的圈子,从而为下一阶段的全球化增添更大障碍。

    这期间,作为一种试探性的回应,中国在2013年秋天设立上海自贸区。媒体当时曾对这个得到了李克强总理高度支持和亲自关心的新计划寄予厚望,称之为“第二次改革开放”。看得出来,上海自贸区试图以单边开放和自由化的尝试来为更高标准的开放性经济积累经验,这里面显然蕴含了为将来加入TPP(或以TPP为蓝本的下一代全球贸易投资体系)作预演的针对性意味。

    今年以来,随着奥巴马政府推动TPP谈判的力度不断加大,中国国内对这个问题的关注度也逐渐高涨起来。除了政府仍持相当谨慎的态度外,学术界似乎已经形成了一种新的共识——通过加入TPP来实现“以开放促改革”或“外部压力倒逼国内改革”的目标。

持这种TPP机遇论观点的人士正确地指出,TPP不仅致力于取消或降低商品关税,还聚焦成员国市场监管体系和竞争政策,提出了经济立法、经济透明度、反贪污、金融改革、知识产权保护等一系列要求。其实质在于规范政府与市场的关系,而与中国执政党在十八届三中全会上确定的改革取向是高度一致的。

他们承认,TPP有关政府采购、限制国有企业在国民经济中的角色、确保以市场为主导的创新、高要求的劳工和环保标准等,时下的中国很难完全达到。但TPP提出的这些挑战不正是促进中国下决心推进改革的动力吗?中国只有借TPP的刺激打破延续多年的改革疲态,挣脱既得利益集团的羁绊,主动加大对外开放力度,才是正确的战略选择。至于上述具体标准上的门槛问题,相信只要加快改革步伐,越南能够达标,中国没有任何理由不能达标。况且这些要求并不是第一天就都要开始执行的,会有一个落实时间表。

    当这些人士以10多年前的中国决策者顶住国内的巨大压力毅然加入WTO的例子来与今天我们面对TPP的境遇作比较时,他们的观点就更显说服力。的确,站在当时的立场上看,中国为入世作出了几乎是难以承受的重大让步,但如今再回头看,这一步是走得再正确不过的——正是在全面融入世界经济体系的这10多年里,中国经济取得了改革开放以来最快速度的发展,一跃而称为全球第二大经济体。没有人能够否认,中国是这一轮全球化的最大受益者,而世界在此过程中深深受益于中国的开放与发展。这是“开放促改革”最经典的范例。

    因此,今天的TPP正在让中国面对一个WTO 2.0的新局面。它的压力将促使中国改革度过又一个“大关”、“险关”。

    10月初TPP协议在美国签署后,中国政府在第一时间表态,一方面希望它与本地区其他自由贸易安排相互促进,共同为亚太地区的贸易投资和经济发展做出贡献;另一方面也称,中方将根据有关各方即将正式公布的协议文本进行全面、系统的评估。

    中国国内目前的主流意见认为,中国不必匆忙下结论,首先还是应该详尽研究TPP对中国改革发展可能产生的正面促进和反面不利因素,充分做好两手准备。现在还有足够的时间,中国手里也有许多牌可打。我们只要做到心中有数,知己知彼,就完全能够保持战略定力。

    考虑到美国政府在习近平主席上月访美期间已明确表态不再杯葛中国主导的亚投行,目前国际上的一种得到较多认同的观点是:中国肯定将会加入TPP,但这不是在最近,大约还需要10年左右时间。最近的一份跨国研究报告还认为,如果中国加入TPP,那么到2025年全球经济增长将增加1.46万亿美元,其中60%以上为中国获得,美国和日本将分别获得的15%7.5%

 

【问题四】中国自身正在编织一幅什么样的亚太一体化蓝图?

 

    一直以来,中国之所以对TPP始终抱着一种不紧不慢的观望态度,是因为中国也有自己的亚太一体化蓝图。

    就在中日韩三国峰会在首尔举行前不久,来自本地区16个国家的谈判代表上聚首韩国釜山,就市场开放和降低商品与服务关税展开讨论。

这便是本文开头谈到的“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP),它最初是东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations, 简称东盟或ASEAN)2011年初提议,于201211月在柬埔寨举行的峰会上正式倡议发起的,成员包括东盟10国以及已经与东盟签订了自由贸易协定的澳大利亚、日本、中国、印度、韩国和新西兰6国。非常显眼的是,RCEP谈判成员中不包括美国。

RCEP旨在通过削减关税及非关税壁垒,建立16国统一市场的自贸协定,原计划在2015年年底前完成谈判。中国不是它的原始发起国,但一直是它的重要推动者。李克强总理在谈到RCEP时曾经说,“东亚许多国家都使用筷子,一根筷子很难吃着东西,两根筷子一起用才能夹到食物,一把筷子捆在一起就不易折断。”

TPP相比,RCEP在开放范围、谈判进程、一体化程度等方面要求相对较低。同时,RCEP强调渐进性和开放性,将考虑各成员国的经济发展水平不平衡,在协定中安排取消关税时间表等渐进性措施。这与TPP强调的直接构建高水平的协定有很大的不同,因而更有利于经济发展水平较低的东南亚国家的加入。此外,由于上述16国中的其他15国的第一大贸易伙伴都是中国,而不是美国,所以,从它们的本意来说,RCEP可能是比TPP更优先的方案。

    20135月至今,RCEP已经历多轮谈判,只是由于东海和南海的岛屿争端等政治僵局,进展缓慢。但相信只要各方愿意努力,鉴于其内涵,它的协议会比TPP更容易达成。

明眼人一看便知,一个不包括中国的TPP与一个不包括的美国的RCEP在地缘政治上存在着明显的竞争关系。但大多数分析人士认为,由于两个协议的目标有所不同——TPP力求制定下一代贸易规则,而RCEP试图打造一个统一的市场,因而它们之间也有着相当大的互补关系。两者并非处于对立的位置,也不至于引发经济冷战。

而且,作为全球最大的两个经济体,中国和美国未来在经济贸易领域的合作前景本身就是十分广阔的。不过,如果说TPP谈判是由难到易的过程,那么从RCEP的设计目标来看,它的谈判将是由易向难。当然,中美之间的关系毫无疑问也将影响到TPPRCEP的关系。

    如果说RCEP由于其规模太大而进展得并不十分顺利的话,那么近年来中国一直致力于推动的地理上更为紧密的“东盟103”(东盟+中、日、韩三国)之间的FTA的进展则是实实在在的。尤其是当TPP受到瞩目之后,中国在东亚地区一体化方面付出的努力更为明显。

中国与东盟自贸区启动于本世纪初。200011月,时任中国国务院总理朱镕基提出建立中国-东盟自贸区的设想,得到了东盟各国领导人的积极响应。200211月,《中国-东盟全面经济合作框架协议》的签署正式启动了自贸区建设的进程。201011日,中国-东盟自贸区正式成立。

2013是中国和东盟建立战略伙伴关系十周年,当年9月,在出席第十届中国-东盟博览会和中国-东盟商务与投资峰会期间,中国国务院总理李克强将过去十年中国与东盟的合作描述为“黄金十年”,并认为中国与东盟有能力在此基础上,进一步打造“钻石十年”。实现下个“钻石十年”。他据此提出要打造“中国-东盟自贸区升级版”,认为双方应进一步降低关税,削减非关税措施,积极开展新一批服务贸易承诺谈判,推动投资领域的实质性开放,力争到2020年双边贸易额达到1万亿美元,今后8年新增双向投资1500亿美元。

目前,中国与东盟的绝大多数产品实现了零关税,服务贸易方面的双边自由化也取得了显著进展。因此可以说,过去10年,中国与东盟自贸区已经完成了传统领域的合作,下一阶段将在金融合作、货币互换、互联互通等非传统意义上的自贸协定内容,朝向更深、更广的方向发展。

    除此之外,中国致力推动的各种双边或小范围多边自由贸易谈判也取得了不少进展。

    本文开头提到的中日韩三方自由贸易协议的谈判起步于2012年初,20133月正式启动第一轮谈判。这是一个规模和水平堪比欧盟和北美自由贸易区的地区一体化项目,可惜后来由于政治原因而搁浅。

但即便如此,期间,201411月和20152月,中国与澳大利亚和韩国这两个亚太地区最重要的经济体之一相继成功签署的了FTA协议。今后,中国与这两个贸易大国之间将消除或大幅减少贸易和投资壁垒,双边90%以上的货物实现零关税。韩国政府为了集中精力优先与中国谈判,甚至明确表示,在于中国签署FTA之前不会考虑加入TPP谈判。此外,中国与另一个西方大国加拿大的自贸协定预计也将在不久在将来达成。

在这些相对容易且坚实的多边和双边自由贸易协定的基础之上,中国在201411月北京APEC峰会上正式推动一项名为亚太自贸区(Free Trade Area of the Asia Pacific,简称FTAAP)的宏大计划,它将把包括美国在内的APEC21国全部囊括在内。

目前,中国与APEC其他成员之间的贸易额达2.5万亿美元,占中国对外贸易总额的60%;中国对APEC成员直接投资占中国对外直接投资总额的70%,实际利用来自APEC成员的外资占中国实际利用外资总额的80%以上。

    如同区域内所有其他一体化计划一样,FTAAP也不是中国最早提议的。自1993APEC开始举行领导人峰会以来,该组织官员曾多次宽泛地讨论过在该区域实行自由贸易的想法,美国曾是它的早期主要推动者。1994年印尼峰会《茂物宣言》确立了APEC在亚太地区实现贸易和投资自由化的目标。

  亚太自贸区的正式概念始于2006APEC越南河内会议,美国起初非常热心。2010年,亚太经合组织领导人发布了《实现亚太自贸区的可能路径》,指示亚太经合组织为实现亚太自贸区采取切实行动,并将亚太自贸区作为区域经济一体化的主要手段。亚太经合组织领导人同意亚太自贸区应是一个全面的自贸协定,并在“10+3”、“10+6”、TPP等现有区域贸易安排基础上发展建立。在20145APEC青岛高官会上,中国重提亚太自贸区。21个成员国同意成立一个委员会,以启动并推进建立FTAAP的进程”,并从2014年起为加强区域经济一体化和推进亚太自贸区采取切实行动。

    201411月的北京APEC峰会之后的纲领宣布,成员国批准《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》,亚太自贸区应使区域和双边贸易安排带来的负面影响最小化,并建立在已有和正在谈判中的区域贸易安排基础之上。纲领还称,以规则为基础的多边贸易体制仍将是亚太经合组织的关键宗旨。建设亚太自贸区的前提是支持多边贸易体制并为其提供有益补充。亚太自贸区不仅仅是狭义范畴的自由化,它将是全面的、高质量的,并且涵盖下一代贸易投资议题。这意味着FTAAP是一个将要把区域内现有的一体化涵盖在内的更大的项目,甚至将会超越APEC的框架;但它的达成肯定将会晚于TPPRCEP

虽然中国政府一再表示,亚太自贸区不是单由中国提出来的,而是APEC 21个成员国的共识,但显而易见的是,正是由于美国主导的TPP的达成,才促使中国下决心花更大的力气推动FTAAP的具体化。同样,美国没有对将它自己包含在内的FTAAP表示出明确的反对意见,但由于有了TPP,它的态度是不积极的。而亚太地区的其他成员——包括澳大利亚、新西兰和日本等——出于各自的考量,都对中国力推的FTAAP表示了大力支持。

    连同TPP在内,上述所有这些一体化机制都是试图为21世纪的亚太地区乃至全世界制定经济规则,它们之间既有相互补充的一面,也有相互竞争的一面,而且也会随规模和参与国的不同而有不同侧重点。

 

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其实,从某种意义上说,无论是对中国还是对美国来说,与其将大量的精力和资源永在建立一些重叠和竞争的区域性贸易规则,可能还不如勉力推动多哈回合谈判,从而完成世界范围内的WTO的升级。

区域一体化与全球化之间究竟是一种什么样的关系?目前还很难清晰地说清楚。但可以肯定的是:任何一个试图将中国或美国排除在外的一体化计划都注定是不会有生命力的;反过来,一个能够同时容纳美国和中国的一体化计划难道不能很好地覆盖到全球吗?

写于2015114日,发表于2015119日出版的《经济观察报》“观察家”版,略有删节;链接:http://www.eeo.com.cn/2015/1110/281026.shtml

 

 

 

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