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落实负面清单将是一场持久战

我的一位朋友经常说:如果你对某个新生事物的期待放得低一些,那么它的进展也许反而会变得更顺利一些。我对于中国国务院于10月19日印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,就是持这样的态度。

    所谓“负面清单制度”,简言之,就是国家没有明令禁止或特别规定的,老百姓都可以做。而市场准入负面清单制度,按照《意见》的说法,就是指“国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。”

    关于这项制度的重大意义,媒体上的评论可谓汗牛充栋,我在这里不再赘述。我只想就此强调一点:时下许多人将国务院的这项政策调整解读为应对经济下滑、激发民间投资、提振增长的重要策略。这些当然都是对的,但必须看到的是,实行负面清单制度,不是一时一地的权宜之计,而是深化改革的必然要求。

计划经济时代,无论是在经济领域还是在政治、社会、文化等其他领域,一般的行为逻辑是:只要政府没有明确规定过老百姓可以做的,就都是不可以做的。负面清单则将这种逻辑彻底颠倒了过来,即人们常说的“法无禁止即可为”。因此,市场准入的负面清单制度实际上是我国推进依法治国改革在经济领域中最为重要的一步。

 

一.

 

    实际上, 10月19日的这个《意见》是新一届政府3年来不断推进的简政放权改革的最后一环。

新一轮改革是从松绑行政审批起步的。新一届国务院自2013年3月就任开始,就将取消和下放行政审批作为政府改革的中心任务。仅在当年4月24日、5月6日和5月15日,国务院就连续三度分别取消和下放了71项、62项117项行政审批事项。

这一改革路径符合李克强总理的一贯思路,我们注意到,他曾一再呼吁减少政府对经济的干预,以此促进企业的活力,进而推动政府自身改革。在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上,李克强强调,要加快行政审批制度改革,把该放的权力放掉,把该管的事务管好,激发市场主体和社会主体的创造活力,增强经济社会发展内生动力,并承诺,在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。当然,他也坦言:“要实现今年发展的预期目标,靠刺激政策、政府直接投资,空间已不大,还必须依靠市场机制。”看得出来,他对于通过简政放权来解放民间经济活力、从而带动经济更大发展——用他的话来说,叫做“打造中国经济升级版”——寄予的希望甚大。

       自那以后,我们看到——

       2013年 8月 21日,国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施,再取消76个评比达标表彰评估项目;

    2014年1月8日,国务院决定,推出进一步深化行政审批制度改革三项措施,要求公开全部行政审批事项清单,逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进;

    2014年 2月 16日,国务院再取消和下放64项行政审批项目和18个子项;

2014年 6月 12日,发改委有关人士表示,政府核准的投资项目目录会在2013年修订的基础上再次修订,会再取消和下放一批;

2014年 6月 23日,银监会负责人称,银监会已将原有12大项行政审批项目清减3项,只保留了9项;

    2014年 6月 24日,中国商务部周二宣布,取消对外商投资的公司首次出资比例、货币出资比例和出资期限的限制或规定,同时除法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定外,取消公司最低注册资本的限制‘

    2014年 8月 19日,国务院常务决定,再取消和下放87项含金量高的审批事项;

2014年 8月 28日,国务委员兼国务院秘书长杨晶表示,下一步国务院将加大自上而下推动力度,更好地向市场和社会放权,全面清理前置审批,彻底废止非行政许可审批;

2014年 8月 22日,国务院总理李克强签署国务院令,规定自2014年10月1日起正式施行企业信息公示制度,取消了此前的年度检验制度;

    2014年 11月 18日,国务院公布最新政府核准投资项目目录,其中,中央层面核准项目数量在去年减少60%基础上再削减40%,两次合计减少约76%;

2014年 11月 24日,国务院宣布,再取消和下放58项行政审批项目、67项职业资格许可和认定事项和19项评比达标表彰项目;

    ……

本届政府成立之初,国务院各部门的行政审批事项尚有1700余项。到现在,李克强总理承诺的减少三分之一以上的目标已提前实现。在有些省份,行政审批事项取消和下放比例超过一半、最高的达70%,有的省级非行政许可已全面取消。

而2013年迄今已经试点超过两年的上海自贸区,正是将实行负面清单作为其改革试点的首要任务。因此可以说,从减少和下放审批到采用负面清单制度,这是一个自然而然和顺理成章的过程。

事实上,早在行政审批制度改革之初,就有有识之士指出,应该尽量多地取消而不是往地方下放审批权力。还有人曾经提过一个“倒抽屉式”的清理方法,就是把现有审批项目全倒出来,哪些审批项目是必需的,就保留。这其实就是负面清单的思路。

 

二.

 

然而,即便有领导人的高度重视,新一轮以落实负面清单为目标的行政审批改革恐怕仍不能让人乐观。这种忧虑来自两个完全不同的方向——

首先是一些地方和部门采用各种形式对国务院明令取消或下放的行政审批权暗中截留,“明放暗不放”,甚至收回或变相收回。也就是说,即使实行了负面清单制度,在中国目前权利几乎不受制约的现实情况下,政府对企业和人民设卡和刁难是很容易的,李克强总理曾经痛斥过的“证明你妈是你妈”之类的荒诞要求依然会存在。

众所周知,行政审批是计划经济时代政府管理经济和社会的主要手段。有论者颇具洞见地指出,一部改革开放史,便是一部简政放权史。事实上,自2004年7月1日《行政许可法》实施以来,我国已先后进行了六轮行政审批制度改革,国务院取消和调整的行政审批项目逾2000项,占原有审批项目一半以上。历届政府对这项改革的决心之大、声势之隆,可谓有目共睹。

然而实际的成效却并不尽如人意,时至今日,许多投资项目从立项到最后批准放行仍然要经过几十个部门、上百道审批环节,盖上百个章,全套程序费时数年……很多企业家还说,审批项目多是一个方面,另一方面的问题是程序不规范,标准不明确,批给谁不批给谁,什么时候能批,企业不知道。有些事项,企业也不知道该归哪个部门管,去找这个部门,这个部门说这个事情不属我们管,去找那个部门,那个部门说不归我们管。各级政府和不同部门之间审批权的划分很不规范,企业不知道该找哪级政府部门。为了获得批准,企业要使出浑身解数,动用各种关系,有时候甚至是跑错了部门,费钱又费时间。可以说,无处不在的“橡皮图章”已成为中国经济进一步发展和转型的首要障碍。

更为严重的是,它不仅扭曲市场功能、扼杀企业自主创造活力,还极易沦为权钱交易的工具。李克强也曾明确指出,政府权力过大、过于集中,是腐败的根源,反腐败的根本之计也要从此下手。

另一种担忧同样来自确凿的历史经验,即以前我们经常听到的所谓“一放就乱”。

一些观察者忧心忡忡,这有可能促发地方新一轮建设高潮,从而导致新的重复建设、产能过程和恶性竞争。考虑到国内光伏、风电等新能源业已出现的严重过剩状况,一些高铁、机场项目经济效益极度低下,这种担心显然很有必要。

事实上,“一收就死、一放就乱”绝非像一些人错误地总结的那样,似乎是“无序的市场”的天然缺陷所致。相反,它恰恰是计划经济体制自身无法克服的痼疾。在很少有行政审批的西方国家,我们根本看不到这种“一收就死、一放就乱”的现象,这是因为,如果企业是真正的市场主体的话,以利润为唯一追逐目标的它们会根据市场的供求关系自动调整它们的投资和经营行为。而在一个充分自由竞争的市场里,众多的企业是分散地依据各自的实际情况进行决策的,因而风险也是非常分散的。

这就把我们引导向另一个严峻的问题:现在,如果国家层面的审批的确取消或下放了,但到了省、市、县一级的地方层面上,如果政府行为的逻辑依然不改变——例如,投资的主体是地方政府而非企业,或名为“公司”但本质上依然是政府的国有垄断企业——那么,地方政府根据自己短期政绩需要所作出的投资决策,就的确很有可能在国家宏观层面造成新的重复建设和产能过剩——也就是所说的“乱”。考虑到中国各级政府所拥有的权力之大、所掌握和能够调动的经济资源之多,加之中国的银行、信托等金融机构本身的低市场化程度(它们的融资放贷极易听命于政府而非根据市场情况作出独立判断),这种错误决策所可能带来的风险就尤需警惕。眼下在不少地方,省领导口头的一个招呼往往就决定了一个投资额数十亿的项目的生死。这恰恰是因为,项目投资的钱并不是省领导自己口袋里掏出来的。

 

 

我曾经在许多文章中一再强调过,改革的本质,简单地说,就是放权和分权。然而,在一个拥有2000多年中央集权传统、又搞了几十年计划经济的国家里,放权和分权绝非大多数人相像得那么容易。无论在观念世界里还是在现实操作中,中国各级政府之间、政府的不同部门之间,并非像西方国家——尤其是联邦制国家——那样,是一个有机体的不同组成部分和不同功能之间的关系,而更像是一个个大小和层级不同的“独立王国”之间的关系。换句话说,中国任何一个地方或部门的一把手,几乎天然就是该地方和该部门内部不容挑战的绝对权力的化身。他的上级和下级也是如此,只不过这种绝对权力所能够支配的地盘更大或更小一些而已,他们之间并不存在权力的分享、制衡和协作。这种权力运行的理念及现实逻辑,为自上而下的放权改革增添了许多阻碍而复杂性。

或者说得更简单一点,中央政府的确是下决心放了权,但如果对企业和个人来说,这种放权的结果只不过是让原来大大小小的各级地方变成了新的“中央”——它们因为中央的放权而获得了更大权力,但它们运用权力的方式却还是过去那一套(现在看来这几乎是肯定的),那么初衷良好的行政审批改革又会结出什么样的果实呢?至少在短期里,情况可能会比原来的中央审批更糟。这里仅举一例,它大大会增强地方保护主义的能量。

还要顺便说一下,在政治层面,这就是中国老百姓根深蒂固的“告御状”和“钦差情结”的根源——“皇上”和“朝廷”虽然天高路远,对复杂的具体情况的掌握远不如本地衙门,然而作为一个同样不受限制但更高层级的绝对权力,它往往由于同发生在本地的案情不存在太多直接的利益关联而表现更为客观公正。

  正如某些学者所说,从某种程度上讲,我国是一个循环责任机制,乡级政府对县级政府负责,县级对市级,市级对省级,省级对中央,似乎主要由中央政府对老百姓负责。靠中央政府来制约地方政府,靠上级政府来制约下级政府。这种制约的效果其实并不理想,归根结底要由当地民众通过法制化的参与来制约。但在目前的政府任命、考核体制以及司法、新闻制度的现实情况之下,当地公众的满意度对政府的考核与升迁影响不大,这是一个有目共睹的事实。

因此,行政审批改革是不可能一蹴而就的,改革也绝非一放了之。落实负面清单制度说到底实际上是一个政府“自我革命”的重要课题。未来的逻辑与本文开头提到的那种只要政府没有明确规定过老百姓可以做的就都是不可以做的完全相反:是只要没有明确规定过政府可以做的,它就是不可以做的。同时,正如《意见》中多次提到的,政府承担的市场监管任务一点也不能放松,但它的工作重心应该从事前设立准入门槛转向事中和事后监管。就像《人民日报》相关评论中指出的,各级政府既不能将现有的审批权截留不妨,也不能把负面清单当成自己在监管过程中“懒政”的免责牌。接下来,正如李克强总理曾经说过的,“既要把该放的权力放开放到位,又要把该管的事务管住管好。”

而要切实做到这一点,是一个关涉许多方面的庞大而复杂的系统工程,它要求逐步建立其与新型的负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制、信息公开和信息共享制度、以及相关体制改革和制度建设,不可能一蹴而就。

此外,虽然我在前文中说简政放权改革的最后一环,但这并非说这项改革任务已经完成,因为负面清单上的项目本身每隔一段时间都要调整和进一步缩减。

在我看来,无论是“放开放到位”还是“管住管好”,最重要的是加强社会力量对行政审批权及其改革的监督。而要想做到这一点,公开透明是最方便的捷径。也就是说,行政审批权取消了哪些?下放了哪些?行政审批应当遵循何种程序?……中央政府应当带头将这些明细以最具体的方式不厌其烦地向社会公布,并用最大的诚意欢迎企业本身以及以媒体、NGO等为代表的其他一切社会力量的监督。

所以,落实负面清单制度,既要做减法,也要做加法。减法不需要更多解释,所谓加法,就是要在放权过程中,建立起一系列新的社会组织形式,承接起政府下放的权力、功能与职责。但现阶段,民间、社会组织发育还不是很健全,政府放下去之后能不能接得起来,政府怎么去监管和规范都是问题。比如一些资质审批,放到行业协会和商会,政府怎么监管它?他们的信誉度不如政府。又如,公开透明能有效地规范乱来的行为。但是,公开透明不是一步到位的事情,很多信息公开了,怎么来核实,谁来核实?

这些麻烦的问题都注定会出现,有时可能还会相当严峻。但不管会经历多么大的阵痛,放权和分权,是改革的唯一方向,收权和集权永远都不会有出路,这一点是不容置疑的。这也就是我在本文开头的感叹:我们需要给它对一点耐心。

    写于2015年11月1日,发表于2015年11月9日《京华时报》,有删节;链接:http://epaper.jinghua.cn/html/2015-11/09/content_251545.htm

 

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