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“哑巴吃黄连”的中国稀土政策

当今全球最发达的三大经济体——美国、欧盟和日本——日前已正式联手向世界贸易组织提起诉讼,要求中国取消对稀土出口供应的控制,美国总统巴拉克•奥巴马极为罕见地于上周二(13日)专门就对华贸易问题发表讲话时正式宣布了上述消息。

中国政府照例严正驳斥了上诉指控,表示中国将坚决捍卫稀土出口配额制度,继续“依据世贸规则对稀土出口实行有效的管理”。中国商务部条约法律司负责人就此发表谈话表示,中方政策目标是为了保护资源和环境,实现可持续发展,无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。

实际上,这一争端早于2009年夏就已开始,当时欧盟、美国与墨西哥先后将中国的原材料出口限制政策告上WTO,三方所列举的原材料涉及铝土、焦炭、萤石、镁、锰、硅铁、硅化碳、黄磷和锌9种。但业内人士普遍认为,针对上述9种产品的诉讼不过只是投石问路而已,美、欧(还有日本)的真正目标其实意在稀土。

今年1月30日,世界贸易组织的一个上诉机构判定中国限制出口部分矿物——如铝矿及镁矿的政策——违反了世贸组织规定。虽然世贸组织的裁决声明中没有专门指出它是针对什么的,但明眼人一看便知,WTO这一裁定结果为此次稀土诉讼打下了铺垫,美、欧、日等发达国家压中国放弃之前实行的强硬的稀土政策,现在看来是得到了有力支持。如果中国在60天内不能与相关各方通过磋商达成协议,欧盟、美国和日本可以要求WTO成立一个专家组对此案作出裁决,其结果很可能是对中国实施贸易制裁。

对感到“遗憾”的中国商务部来说,1月30日的败诉完全在预料之中。半年前的7月5日,WTO争端解决机构就已经向成员方散发了美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施案的专家组报告,称中国限制原材料出口不符合中方加入WTO时的承诺和WTO有关规则。而这一次的美欧日对中国稀土政策的联合诉讼,最终也很可能是以中方败诉告终。

WTO开了一个十分重要的先例,甚至可以说,按照其所涉及的影响面,这次的裁定是中国加入世贸组织整10年以来遭受的最大挫败。尽管中国官方仍表示不服气,并且法律的程序也还可以继续走下去,但面对日趋不利的态势,我们或许将不得不寻找更为温和的寻替代办法。当然,即使西方和日本在WTO赢得对中国的诉讼,要让中国改变其稀土出口政策可能还要等上好几年,届时的形势大概又会与现状有很大的不同。

中国与西方发达国家的“稀土战争”由来已久,主要原因在于后者不满中国近年来逐年减少稀土出口,这一争端自2010年下半年起骤然升温。2010年9月上旬恰逢中日“钓鱼岛撞船事件”,而日本不仅是世界上最大的稀土进口国,且其进口几乎全部来自中国(日本是世界第二位的稀土消耗国,进口了全球近20%的稀土),许多西方媒体一时间纷纷炒作“中国试图以控制稀土出口来实现政治目的”。

2011年10月底,美国国务卿希拉里•克林顿公开呼吁美国及其盟友减少对中国稀土生产的依赖,还称这“为我们敲响了警钟”,可能是西方国家高官就此问题发表的最为直率的言论,同时也把围绕稀土的争端推上了高潮。为了消除整个世界的担忧和误解,在过去一年多时间里,中国从温家宝总理、李克强副总理到国务院各相关部门的负责人,多次地表达过中国不会禁止或限制稀土出口的意思,中国方面还再三希望各国不要把稀土贸易问题政治化。

根据一些政治观察家的分析,眼下的这场官司,显而易见与今年11月即将举行的美国总统大选有关。过去几个月来,米特•罗姆尼等共和党总统候选人一直强烈抨击联邦政府对中国过于软弱。奥巴马则重申,他向世贸组织提起诉讼的案件数量是上届小布什政府的近两倍。不过,这是另外的话题,已超出了本文所关心的主题。

那么稀土究竟为何如此牵动人心呢?因为它的重要性是显而易见的。

稀土是对镧、钆等17种特殊金属元素的统称,它们或具有强大的磁力,或能够提升金属的耐高温能力。这些元素广泛使用于所有工业领域、尤其是对当前非常热门的新能源和其他高科技产品至关重要。因此有人说,如果没有稀土,现代经济的大部分就会停止运转。

中国目前几乎垄断整个世界的全部稀土供应——供应了全球90%以上的稀土产量,当然自己也消耗了全球一半以上的稀土。因此,邓小平曾经在20年前说过这样的话:“中东有石油,中国有稀土。”据说,这句口号被雕刻在全球最大的稀土生产商——包钢稀土高科技股份有限公司的墙壁上。不过,值得注意的是,名为“稀土”,它其实并不稀少,世界各地到处都蕴藏着丰富的稀土矿产,中国的稀土储量只占全世界总储量不及40%。因此,其他国家的稀土与其说是太过稀少,不如说是因为开采成本太高而难以或不愿意生产。

撇开西方人对中国“政治动机”的无稽揣测,近年来中国政府限制稀土出口主要基于以下几方面的考量:首先,稀土的开采和加工会造成大气、地表水、土壤等各方面的严重的环境污染;第二,过去10多年来国际市场稀土供大于求,中国厂商毫无定价主导权,价格一路走低,出现了所谓“金子卖白菜价”的局面;第三,由于中国本身也是全球最大的稀土消耗过,按照现有生产速度,有报道称,中国的中、重类稀土储备只能维持15-20年,最终可能自己都需要进口;第四,中国还希望鼓励国外稀土用户企业把企业和生产设施搬迁到中国境内,而不是向境外出售廉价的原料,这对于内蒙古等稀土大省的经济增长和就业、税收乃至促进整个中国制造业升级等都是异常重要的推动。

应该说,上述诉求无一不是合情合理的,因此近年来中国对国内稀土的开采和贸易实行了严格的控制。单就此意义上说,WTO对中国的裁决是非常不公平的,因为世界上没有任何一个国家有义务牺牲自己的利益去为别国造福,这也就是中国上下对上述裁决感到特别委屈的原因。甚至连英国《金融时报》近日都在社评中指出,中国维护在习题问题上自身的资源和环境利益是无可厚非的。

然而,在另一方面,我们又必须看到,中国政府为了维护本国的正当利益,却采取了不少非常错误的手段。在很大程度上,这才是陷自己于里外不是人的尴尬境地的症结所在。自2008年起,中国对稀土的管理主要采取的是下述政策——

首先(也是最重要的)是颁发出口许可证,且配额逐年下降。

其次是对大批所谓“散、乱、小”的矿山实行关停重组,试图将全国的稀土生产整合为北方和南方两大开采商和加工商的联合体,并成立被称为稀土版“中钢协”的拥有巨大行政权力的中国稀土行业协会。目前,北方的整合已经完成,基本全部集中到内蒙古包钢稀土公司那里;南方的情况相对比较复杂,五矿等正在积极筹划整合大业。

第三,与此紧密相关,建立所谓稀土储备制度,并划定首批11个国家规划矿区,由政府设定行业准入条件和批准开采者。

第四,提高稀土产品出口关税和稀土资源税。

我们且不说这些政策中有一些——如出口配额和提高关税——很可能与WTO规定相冲突,即便不考虑外部因素,仅就促进行业和市场的健康发展这一目标而论,这些政策也大多是弊多利少的。

例如,出口配额的限制和减少,一方面推动了国际市场稀土价格的飞涨(这是欧美国家不满的根源),另一方面,由于国内的产能并未随之下降,造成内外差价更加悬殊。其最终结果是两个:一是出口配额本身价格的大涨;根据国家规定,出口许可证的转让和买卖是非法的,但事实上这个市场不但一直存在,而且最近一年来日益抢手。据报道,一吨稀土的出口许可证的市面价,已经从几年前的几千元涨到了一多年前的20-30万元,去年夏天又进一步涨到40-50万元,这几乎使得出口许可证的身价已超过稀土矿产本身!二是极大地刺激了稀土走私。权威人士估计,2010年全国走私出境的稀土可能已超过3万吨!

上述政策的更大害处还在于,我们一目了然就可以看出,它们归根结底都是通过行政力量将原本已经具有市场化雏形(虽然可能比较乱)的中国稀土的开采、加工和出口垄断于少数几家大型国有企业(甚至是央企)手中。这很像10多年前的所谓“石油产业整合”。但多年来的经历已经告诉我们,国有行政垄断企业的存在,已是中国进一步推动市场化改革的最大障碍之一。

而且退一步说,指望它们去保护环境、实现技术进步也根本是幻想。这是因为,说到底它们本身并不是真正的生产者,就像其他行政垄断央企——最典型的是那些“中铁”、“中建”之类“中字头”基建施工企业——一样,真正“干活”的人是它们的转包企业,也就是说,还是那些散、乱、小的民营企业,国有垄断企业不过是一些由政府的限制性政策(包括准入证、许可证等等许多民营企业不可能逾越的坚固壁垒)供养着的“食利者”而已!

因此,《华尔街日报》在一篇题为《稀土贸易争端不必大惊小怪》的分析文章中一针见血地指出:“不管在贸易问题上敲打中国在美国国内政坛有多么讨巧,现实情况是,北京控制稀土行业的努力几乎没有取得什么成效。”

文章认为,中国政府一直在尝试降低产量,理顺产业结构,但这个行业支离破碎,而地方政府官员又依靠稀土产出取得收入,所以中央政府的努力没有取得多少成绩;出口也是一样。尽管政府将出口配额逐年减少,但美国印第安纳大学稀土行业专家斯科特·肯尼迪说,从日本进口数据来看,中国稀土生产商可能绕过了限制,出口仍在增长;与此同时,中国限制生产和出口的措施刺激了其他国家的生产,到2013年,澳大利亚稀土矿商Lynas Corp.的稀土产能预计将达到每年2.2万吨,接近中国2011年出口量的40%。

而在另一方面,无论是美国、欧盟还是日本——尤其是对中国稀土极其依赖的日本——都并不真的希望同中国展开一场大规模贸易战。说到底,它们也都没有作好这个准备。因此,一周来,我们看到,从日本政府到美国国防部(稀土是国防工业不可或缺的原料)都频频放出话来,表示愿意与中国继续磋商,希望争端能够友好解决。就连WTO总干事帕斯卡尔·拉米3月16日在谈到这场官司时,也力图为双方打圆场,他竭力淡化稀土争端的严重性,表示不大可能升级到贸易战。

可见,我们还有足够的时间对稀土产业政策进行大规模的调整和完善。

我认为,真正能够维护国家利益的正确的稀土政策的着力点,应当是通过法律和政策的引导,提高稀土在中国的生产成本,这样,市场之力就会自发地减少其供应和出口。而所谓提高成本,就是要对稀土生产制定门槛和要求更高的环保要求和地方环境污染补偿(如排污费用等),同时大力提高企业职工的安全和待遇标准。

长期以来,中国的稀土之所以卖得那么便宜,就是因为生产它产生的外部成本(如环境污染)由全社会共同承担了,只要国家把这部分外部成本适当地折算成经济成本由企业独自承担,何愁稀土不卖回金子价?而现在我们不从这个根子上去着手,反而试图把这部分的外部成本集中起来,转化为少数垄断国企坐享的利润,岂不是缘木求鱼?

初写于2011年7月14-15日,补充修改于2012年3月18日,发表于2012年3月22出版的《时代周报》,有删节。链接:http://time-weekly.com/story/2012-03-22/122959.html

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