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今天我们仍然需要特区吗?

 8月上旬,有关福建泉州金融改革特区即将获批的消息传遍财经界。一旦消息属实,则这已是今年以来国家批准的第三个金融改革试点特区,前两个分别是重点聚焦于民间金融和人民币离岸市场的温州与深圳前海金融改革试点特区。它们对于推动中国的金融改革,无疑将起到积极作用。

然而正如一些学者和市场人士指出的,金融方面的有些改革——例如利率市场化和人民币自由兑换——是不能在一个地方“先行先试”的,因为资金就像无法阻挡的流水,有时连国境线都不能成为障碍。而不同的政策会瞬间改变它的流向,从而对不同地区的经济造成资源配置的不公和巨大冲击。举个最简单的例子,如果天津滨海新区的银行利率可以比全国其他地方都高而其他省市的银行则没有这种自主权,那么岂不是全国人民都会把钱存到天津滨海?

这涉及到了本文的主题。

 

上篇:被异化的特区

 

“特区不特”,是我们最强烈、最直接的感受。的确,眼下各种层次、各种性质的特区简直令人眼花缭乱。2010年底国务院正式批准设立山西省为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。连同此前陆续设立的上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、武汉城市圈、湖南长株潭城市群、重庆市和成都市以及沈阳经济区等,类似的所谓综合配套改革实验区已经有9个。

事实上,我们还可以清晰地看到,中央政府近年来明显加快了对各地改革示范区的推动。自去年至今,除了上述这9个综合配套改革试验区,中国先后将十几个区域规划上升到国家战略层面——从“珠三角一体化规划”,到“海西经济区”、“关中—天水经济区”、“横琴岛总体发展规划”、“江苏沿海”、“图们江”、“黄河三角洲”、“鄱阳湖”、“皖江”、“成渝经济区”、“海南国际旅游岛”,直至“新疆喀什经济特区”、“西藏振兴”等等……一个个“特区”在祖国的大江南北崛起,一时间令人目不暇接,颇有一派国家发展大棋局已经全面铺开走活的感觉。

只是,除了方案批准前后那几日证券市场里的相关股票会突然拉出几个涨停外,随着时间的流逝,这些特区的经济社会发展的真实成绩单大多不尽人意。这其中的道理似乎也日益明朗化:特区特区,其真正的含金量不就在一个“特”字上吗?假如全国遍地都是特区,那不就等于没有特区一样吗?

这种显而易见的“特区观”已随改革开放30多年来的经济发展而被许多人不假思索地视为当然。不惟如此,眼下中国各地“政府推动型”的经济增长大多亦无意识地遵循着这种思维模式。享誉海内的经济学家张五常坚定地将中国的经济增长归功于不同区域的政府间竞争、尤其是县域竞争。在我看来,这大抵是不错的,但问题的核心在于:地方政府之间究竟在竞争些什么?

我们时常能耳闻,某个书记或县长、市长、省长为官一方,造福当地,百姓感恩。若仔细审查一下他们是如何做到这一点的,那么最常见的故事便是:他凭借个人的特殊人脉资源从他的上一级政府那里谋求到了一些特殊政策——想象力一般的多半是打税收优惠的主意,而时下最新潮的则是弄到一两项特别的金融市场(或工具)许可证。再有就是引来一些别人很难弄到的资源,特别是中央级项目和集中的资金投入……总之,在眼下的中国,要把一个地方的经济搞上去,仿佛主要是要靠争取被上级允许做一些别的地方不准做的事情。这就是目前许多地方争办特区的动力所在,换一种更加学术的说法,现在的所谓特区,即通过对某一项(或多项)政策的排他性的垄断,构筑一个对某些社会资源具有特殊诱惑力的高地。

然而,这种画地为牢式的“经济特区”,对整个国家的经济发展来说是一件有益之事吗?它的功能究竟是对外“辐射”和“带动”还是向内“抽吸”和“攫取”?

我觉得,我们有必要沿着改革开放一路走来的历程回溯到最初的源头,去找回特区未经异化的原初意义。当年邓小平设立经济特区的出发点是十分明确的:在拨乱反正、改革开放的初期,有些地方在资源条件(比如更接近海外市场的沿海省区)和人们的观念意识方面比全国其他地方更容易接纳和消化一些新的探索、甚至冲击,因此需要靠这些地方的先行尝试来积累经验教训、取得收获和提高,进而带动全国一起发展。至于所谓“特殊政策”,他给的最多的其实只是不轻易说“不准”而已。我记得邓小平经常挂在嘴边的一句话是:大胆试、大胆闯,试下来不行,大不了再收回来。

因此,在他眼里,特区就是一片单纯的试验田,是一种过渡形态,而且伴有不小的风险,这一点如今已经被许多人忽略和淡忘了。虽然到了上世纪90年代邓小平曾经公开感叹:自己深为没有早一步把上海列为经济特区而后悔,但他当初的这种犹豫在逻辑上是不难理解的——作为承担着全国1/6财政收入的工业基地和经济中心城市,上海如果在改革开放之初就搞特区,那会是一个大到几乎无法承受的赌注。而深圳,之前不过是一个蛮荒的边陲小渔村罢了,甚至根本算不上是什么赌注。

当然,只要有这样一片充满新奇机遇的处女地,就一定会有敢冒风险(同时意味着高收益的可能性)的人前去耕耘;成功者多了,就会吸引越来越多的人才和投资流向特区;假以时日,它也就自然而然地变成了一块资源高地。但我认为必须要区分清楚的一点是:当年的特区——最典型的如深圳——之所以成为这种高地,是在风险和不确定中大胆探索的结果;而不像时下的这些特区,是为了有意识地筑起一块这样的高地而人为地设置排他性的政策壁垒。时下的这种特区,不是在为后来者探路,而是在垄断某种特殊利益。

在此意义上,我认为,2010年8月深圳特区成立30周年之时中央批复将特区扩展到深圳全境,是一个正确的方向。但这还不够,深圳目前可以执行的政策,未来还应当进一步扩展到整个广东省、直至全国通用。

我在以往的评论和分析文章中几乎从不提出什么政策性的建议,因为我一向觉得,这超出了媒体评论的职责范围。但在特区这个问题上,我愿意冒着考虑问题卤莽和欠周全的风险作出一项建言:今后设立特区时,除了为那些特殊政策在地理空间上划定适用范围外,还必须附加时间限制。我个人的建议是10年,亦既两届党委和政府的任期。具体来说,如果一项特殊政策在某一特区实践了10年,被证明是成功的,那就应当立即自动在全国生效通行;而如果实践证明是行不通或虽有一定成绩但同时会带来更多负面后果的,那就应当连同该特区一并果断废止。而不论上述两种情形中的哪一种,原则上特区一般只允许存在10年,个别非常特殊的例外,则须经特别程序——如全国人大立法表决通过——才能保留。

 

下篇:寻找重启改革的一切可能性

 

2009年7月的最后一天,深圳市召开干部大会。当时上任才一个月的广东省省委常委、深圳市代市长王荣在会上作了发言。这也意味着,此前已经中央编委和广东省委省政府批准的《深圳市人民政府机构改革方案》终于掀开“盖头”。

将决策权、执行权、监督权分开,即媒体热议了相当长一段的“行政权三分制”,是深圳此次行政改革被人们最寄予希望的改革内容。据称,深圳将按照“大部制”思路对现有机构进行全面重组,建立“委”、“局”、“办”的政府架构。“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行;“局”主要承担执行和监管职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理职能。

其实,所谓“行政权行政三分制”的改革最初酝酿于2001年。然而,由于机构撤并、人事安排等诸多困局难以突破,加之领导人更替,这场原本看来应当轰轰烈烈的改革很快便陷入不了了之的境地,并且一搁就是6年。2009年5月中旬,在当初的改革设想之上几经修改完善之后的《深圳市综合配套改革总体方案》终于获得国务院批准。按照深圳市委政策研究部门有关人士的说法,这份不到9000字的文件的获批,“对于深圳的意义丝毫不亚于29年前设立经济特区”。然而,不久之后冒出的震动一时的许宗衡案使许多人不由得担心,这项改革将再度夭折。毕竟,深圳经济特区成立以来已先后经历了7次行政管理改革,每次都无法取得真正的实效。而本次改革与以往相比,所涉及到的部门利益的调整都更加广泛和深入,其难度是可想而知的。

2009年5月底《深圳市综合配套改革总体方案》的主要内容被披露以后,我在媒体上读到的为数不多的分析和评论几乎一边倒地质疑它的前景。一些评论人士列举隋唐以后形成的中书(决策)、尚书(执行)、门下(监督)三省之间关系及其与西方近代以后形成的宪政民主体制比较后的劣势证明,在“主权在民”的现代政治理念之下简单地对行政进行分权,很可能会降低行政效率,或甚至进一步强化行政权,使其侵蚀和吞噬人大和司法系统的权力,从而将整个政治过程转化为单一的行政过程……

我其实在很大程度上同意这些评论者的担心,也很清楚他们真正想要表达什么诉求。坦率地说,我与他们有着基本相同的诉求。然而,饭是只能一口一口吃的。我认为在当下这种困局难以突破的艰难时刻,我们虽不应对深圳的行政改革寄于过高期待,但仍应付出最大的热情和关注。

社会领域的改革从来就不是一次目标明确、程序清晰、边界和初始条件完备的科学实验,相反,它具有极大的不确定性;而且,它的目标、手段和步骤也都是动态的,会随着改革推进到的不同程度而发生变化。这就是改革之初邓小平提出的“摸着石头过河”的真义,也就是说,我们只能在当下的可能框架内,根据现有的条件,尽最大努力作出各种改革尝试;而如果前一个改革步骤是有效的,那么它又会拓展下一步改革的可能空间,改善下一阶段改革的条件……这样便有机会逐步推动改革进入良性循环。

在改革开放已历经30年的今天,回头再来试想一下,在1978年底的时候,不要说提出今天那些宪政知识分子们希望实现的理想,就是拿今天我们事实上已经达到的目标——比如民营、外资占国民经济的比例均已大大超过国有经济——来规划最初的改革,那么,我敢说,整个中国的改革开放就根本没有可能发生!就此意义上说,我们今天仍然要摸着石头过河。换句话说,我们当下应该寻找和利用一切可以重新启动改革的机会,而不是用一件理想化的外衣去套那些看起来可能并不“根正苗红”的艰难萌发的改革嫩芽——这只会扼杀所有的改革机会。实际上,所谓摸着石头过河,并不是毫无目标地走一步算一步,而是利用一切可能的现实条件向目标接近。就此意义而论,在当下,只要大方向不与改革派心目中的所谓宪政目标背道而驰——比如是分权而不是集权,是有利于权力制衡而不是更趋大权独揽……,就都应当赢得大力支持。

我一向主张把中国的改革分成三个阶段:上世纪70年代末到80年代末的第一阶段虽然只是处于摸索阶段,但经济、社会与政治个领域内的改革推进相对平衡,遗憾的是,这一阶段的改革因日后的重大政治危机戛然而止;从邓小平南巡到中国加入WTO为标志的20世纪90年代中段,基本靠经济领域的改革一条腿走路,而这条腿的健步如飞与另一条腿(政治改革)的止步不前之间的严重失衡,是孕育新世纪以后众多尖锐社会矛盾的渊薮;从20世纪末到现在的10年里,平心而论,无论是在政治还是在经济领域,以停滞不前(或至少是举步维艰)来形容中国的改革大业是丝毫不为过的。

我因此认为,对每一个真正关心国家民族前途的知识分子来说,眼下最重要的任务就是寻找一切可能使改革重新启动。对中国这样一个制度非常不完善的社会来说,一旦改革的步伐停滞下来甚至终告无疾而终,那么等待我们的将是什么?相信只要稍有一点历史感的知识分子心里都很清楚。

近年来,中央也确实试图在确保不产生太大的动荡的前提下稳妥地推进改革。而且可以明显地看到的是,除了一些专项领域的具体的经济改革措施(如燃油税取代养路费、资源和能源价格体系的改革等)是在全国范围内推开的以外,其他所有涉及政治、行政和社会领域的改革,目前中央的策略都是分散在各地进行小规模的试点。而且,如果我们进一步审视一下就还会发现,分散在各地的这些试点改革往往都被赋予某些特定目标,例如成都的特点是探索城乡统筹,上海浦东显然与金融中心和金融改革密切相关,而其他一些地方的目标则更加目标集中,像福建“海西区”和珠海横琴岛就直接服务于一国两制模式的创新扩展……当然,正如我前面已经说过的,这种设计在一定程度上“异化”了特区。

因此,对于上述所有这些深度、广度和辐射面看似均十分有限的改革摸索,我们既不能抱不切实际的过高期望,也不能用一种理想化的纸上谈兵(其实也就是另一种形式的先入之见)去规划“它们”。中国的改革注定是一项异常复杂和艰巨的事业,还是要回归改革最初的基本原则,即放权和分权,充分调动地方政府和广大民众的积极性和创造性,鼓励各地大胆试、大胆闯……

惟其如此,我们或许才能够实践农家所谓广种薄收,在众多方向上的尝试中开拓出一片意想不到的新洞天。我想,这就是我们今天对以深圳为代表的试点改革特区的最大期许。

写于2012年8月30日,发表于第132期《阳光》杂志。链接:http://www.cnsunlight.net/template/news_page.asp?id=3339。 



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