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限制行政审批,要靠自下而上的民间力量

在本届政府任期不足半年就将届满之际,国务院于10月10日公布《第六批取消和调整行政审批项目的决定》,取消171项行政审批项目,调整143项行政审批项目。

撇开这次取消和调整的行政审批项目数量巨大不说,更为引人瞩目的是,《决定》提出,“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”

据统计,自2001年行政审批制度改革工作全面启动以来,温家宝总理领导下的两届国务院共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的近70%。这一方面固然体现了党和政府改革束缚生产力的不合理的行政审批制度的决心和成绩,反过来也说明我国的行政审批的名目实在太繁多了!

眼下,除了期待剩余的1100多项行政审批项目中的大部分也尽早取消或弱化外,人们操心最多的一个问题便是:这些与各个政府部门和事业单位的权力与利益直接挂钩的审批在红头文件上看来是消失了,但在现实生活中又能落实几成?这项改革成果被各部门、各地区中途“截留”,或者换汤不换药、干脆完整保存下来的可能性有多大?

这就需要一整套制度性的措施予以保障,国务院的《决定》显然对此是也有考虑的。它不仅特别要求:“以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可,要限期改正”,还强调,“积极推进行政审批规范化建设,加快推进事业单位改革和社会组织管理改革,进一步健全行政审批服务体系,深入推进行政审批领域防治腐败工作,把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革紧密结合起来。”

但这些自上而下的改革本质上都属于政府的自我限权,在目前的制度框架下,它是缺乏外在的约束力的。换言之,它们的成败主要靠各级主政者“自我革命”的道德觉悟和勇气。而从既得利益集团在中国业已基本成型的现状来看,再参照过去10多年来大量艰辛而不成功的改革实践,我们能够得到结论:它是极其靠不住的。

因此,为了保住这项改革成果,使那几百个拥有大大小小含金量的橡皮图章不致经过改头换面后继续束缚社会生产力和创造力,我们迫切需要为它寻找到最大的外在制约力量。我认为,这种制约是自下而上的,来自民间。

首先,要大力鼓励公民、法人或者社会组织针对本地区、本行业的管理部门拒不执行国务院决定的违规行政审批进行投诉举报,必要时还可以通过法律援助等手段鼓励他们跟政府部门打行政官司。

许多人不无道理地担心,这在“官官相护”的基本逻辑下纯粹是空想。就此而论,广东省去年开始推进的松绑民间组织的社会改革可能是一个事半功倍的抓手——如果你是一家受到某一个政府衙门“吃拿卡要”的企业,你多半指望不上另一个政府衙门帮你出头主持公道。但你应该能够指望得上你所交过会费的行业协会,只要它不是官办而是你们一群同行自发缔结的。这些社会组织的数量越多、规模越大,对政府的博弈力量也就越强。当整个社会丰富多元的自治程度发展到一定程度时,政府行为将在很大程度上不由自主地深受它们的影响。到了那时候,它就会真的一点点呈现出“仆人”的面相来。

其次,要大力鼓励新闻舆论的监督。对此,我们暂时或许还不能抱太大的希望,但至少舆论是有足够空间向更多人澄清这样一些似是而非的道理的:

长期以来,“行政审批”被有意无意地与“市场监管”混为一谈。其实,行政审批区别于市场监管的最大特性就是它的随意性和不透明性,完全取决于掌握着橡皮图章的那顶乌纱帽的主观意志。这自然也是它为什么总是会阻碍资源的市场化配置、降低其经济效率,并能够为权力寻租的全部奥秘。真正的市场监管则完全是法治化的,其基本原则就是规则透明、平等对待一切对象、结果可预见。历史经验一再告诉我们,越是行政审批多如牛毛的地方,往往也是市场监管严重缺失的领域。

只要媒体能够结合一个个具体的事例将上述道理阐述清楚,使之深入人心,那么,那些橡皮图章为所欲为的难度就会越来越大。

写于2012年10月11,发表于2012年10月13日《南方都市报》专栏;链接:http://epaper.oeeee.com/A/html/2012-10/13/content_1731669.htm。 

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