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“金砖金融新秩序”的梦想与现实

一.

 

    上月底在南非德班的举行的“金砖国家”峰会上,历经3年协商谈判的“金砖国家”金融合作终于正式迈出了第一步。

    五国领导人同意建立一个1000亿美元的央行外汇储备资金池,作为强化全球金融稳定的“应急基金”。其中,中国出资410亿美元,巴西、俄罗斯和印度各出资180亿美元,南非出资50亿美元。基金的资金将用于紧急情况,作为国际货币基金组织(IMF)的替代选择。也许是为了避免刺激西方主导的IMF,南非总统雅各布•祖马(Jacob Zuma)低调地宣称,该基金将“作为一道增加的防线,为补充现有国际外汇储备安排、加强全球金融安全网做出贡献”。

    不过,备受全球媒体关注的“金砖开发银行”成立计划却没有能够在今年的峰会上取得实质性进展。

自2009年俄罗斯叶卡捷琳娜峰会以来,有关“金砖国家”内部加强金融合作的呼声和协商就一直没有停止过。特别是2011年中国三亚峰会以后,“金砖五国”签署了一系列多边和双边的货币互换合同,各国的国家开发银行也达成多项协议,推动以本币形式相互提供信贷额度。这些努力不仅方便和促进了五国之间的贸易和投资,也力图规避金融危机以来全球金融市场动荡所造成的不确定,有助于各国经济的稳定。此外,五国的七家交易所(代表中国的是香港交易所)于2011年10月宣布组建联盟,并将把各自的基准股指衍生产品在联盟成员市场交叉上市。

    然而,上述所有合作,不管它们达到怎样的广度和深度,说到底都是在地球上任意两个或几个国家之间随时可以展开的,并不需要依托于特定的国际合作平台。因此,“金砖应急基金”和“金砖开发银行”毫无疑问才是金砖金融合作中最吸引眼球的重中之重。尤其是后者,作为一个经营性的实体,它是需要各国立即掏出真金白银来的。

据说,有关“金砖银行”(也有人称之为“南南银行”)的倡议提最初是由印度提出的,目的是创立一个为新兴经济体和发展中世界的发展需求和金融稳定提供资金服务的机构。世界银行是它现成的模板,但鉴于美国和欧洲长期把持,通过成立“金砖开发银行”,“金砖国家”由此向世界银行和欧洲复兴开发银行等国际机构发起挑战——进,则可以视作它们逐步摆脱西方主导的国际金融秩序的一次集体撤退;退,则至少为自己增加了谈判筹码。

现有的这些国际机构往往把提供低息贷款与政治条件捆绑,而这又是最为发展中国家政府所反感和抵触的。相比之下,未来的“金砖国家开发银行”可能会提供不附带政治条件的贷款。它还可对世界银行形成一种补充,资助世行不提供资金的产业项目,比如生物燃料、大型水坝和核电站等达不到世行环保标准的项目。按照赞成设立“金砖国家开发银行”的著名经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz,他是诺贝尔经济学奖获得者,曾担任世行首席经济学家,后因反对世行奉行的新自由主义理念而退出)等人士的建议,这家机构未来还可以向更广泛的领域提供资金支持,其中包括用以应对气候变化的绿色技术。

2010年,中国国家开发银行、俄罗斯开发与对外经济活动银行、巴西开发银行和印度进出口银行在巴西利亚峰会上签署了《“金砖四国”银行合作机制备忘录》,标志着“金砖国家”银行合作机制起步。2011年,“金砖国家”银行合作机制成员在三亚峰会上签署了《“金砖国家”银行合作机制金融合作框架协议》。而在2012年的新德里峰会上,五国领导人正式宣布了筹办联合开发银行的计划。

 

二.

 

    然而,这一雄心勃勃的计划却因为娘胎里是许多先天不足而注定要难产。

    首先,它应当具有怎样的股权结构?换句话说,它的控制权应该掌握在哪个国家手里?

按照西方观察家的分析,“金砖国家”中经济实力最强的中国无疑希望成为它的永久主席国,或至少拥有一票否决权,这十分类似于美国在世界银行或IMF中的角色。如果出资额按各国GDP权重分配,情况将正是如此,因为中国的经济总量超过了其他四国的总和。但巴西和俄罗斯多半不会同意这种股权结构,在政治上与中国有着诸多矛盾的印度更会坚决予以反对。

    另一种方案是五国等分,例如,每个成员国各出资100亿美元,凑成500亿美元作为这家银行的资本金。但这个方案将导致一个必然的结果:这家银行因为规模太小而在全球金融市场上无足轻重。一旦要大幅度提高资本金(假设扩大10倍),那么,经济总量仅有中国1/20的南非就会拿不出这笔外汇储备,就连经济总量相当于中国1/4的印度也有可能捉襟见肘。

    还有,这家银行究竟应当只有五个股东,还是邀请一些其他发展中国家、甚至发达国家来参股?

       上述所有这些问题的答案,最终都取决于中国政府有可能而且理当一直在思量的另一个问题:这样一家金砖国家开发银行究竟能帮助自己实现什么目标?其中有哪些是中国国家开发银行或其他国有银行无能为力的?

    第二,如同其他一些重要的多边机构一样,这家银行的总部设在哪里也是个争论不休的问题,它实际上是第一个问题的自然延续。

    中国大概已经不再坚持将它的总部设在北京(或香港)的最初主张,转而支持将其设在约翰内斯堡。因为南非不无道理地指出,眼下最迫切需要开发资金的正是非洲大陆,这在很大程度上也符合中国的看法。但这一提议是否能在其他三大国——特别是一直强烈要求将该行总部设在孟买的印度——之间达成共识,目前还很难说。

    当然,金砖开发银行的总部也不是不可以设在金砖国家领土以外,比如说全球性的金融中心城市——纽约或伦敦。这可以免去争执,但如此一来,有可能对“金砖国家”一向标榜自己是代表新兴市场的“旧秩序挑战者”的形象造成损害。

    第三,这家银行的目标客户应当是谁?除了所谓“新兴市场”这个漫无边际的大概念外,具体来说,它主要应该向哪些地区(国家)的哪些项目发放贷款?

    这是一个最具讽刺意味的问题,“要干什么”这个问题,原本应是一个组织之所以成立的出发点。但恰恰在这个最基本的问题上,各国的意图不仅不清晰,而且也很不一致。例如,该行是仅仅在“金砖国家”内部放款,还是也贷款给金砖之外的国家?除了贷款给政府,是否也直接贷款给企业?它所支持的那些项目究竟应当具备哪些条件?……

    “金砖国家”中对外投资贸易增长迅猛的中国和印度理所当然地希望,通过金砖银行来提升本国在它们经济利益不断扩大的地区的影响。正是由于这个缘故,中国支持将它设在非洲。南非本身却倾向于它为世界银行和其他国际机构忽略了的基础设施项目提供资金。印度和巴西把金砖银行视为一项单纯的经济事务,俄罗斯更看重它的政治意义,中国则居其中,经济政治两方面均有所图。世界银行前行长佐利克曾意味深长地指出,金砖国家合作组建开发银行的计划怀着迥异的初衷:“印度感兴趣的或许是引入资本,中国更多地意在推动人民币国际化,俄罗斯的动机不甚明确,而巴西则已经拥有一个很大的开发银行。”

    除了上述三大问题,金砖开发银行将采用哪种或哪几种货币开展日常业务?——金砖国家本币?美元?还是IMF特别提款权SDR(它是由美元欧元、日元和英镑按不同权重组成的所谓“一揽子货币”,中国近年来正努力争取让人民币被纳入其中)?……所有这些都是阻碍金砖开发银行顺利起步的绊脚石。

 

三.

 

    作为这家尚在十月怀胎中的金融机构的头号挑战对象,世界银行倒是表现出了足够的大度,它的前任行长罗伯特·佐利克(Robert Zoellick) 和现任首席经济学家考希克·巴苏都曾表示,世行支持金砖国家设立联合开发银行,并愿意与之分享其国际运营知识,甚至找机会开展诸如联合融资之类的合作。但他们都同时提醒,这是一项“艰巨任务”,会面临各种障碍。这里顺便要提一下,实际上,金砖五国本身从世行获得的贷款额就很可观,仅2011年批准的新贷款就超过70亿美元。而且,这些贷款背后的项目之间很可能存在着竞争关系。

我个人还认为,“金砖开发银行”这样的国际机构要想充分发挥作用,必须有一种极为重要的前提,即在框架原则确定以后,它在具体业务的决策方面应该拥有无需听命于各国政府的高度独立性。毋庸讳言,相对于掌控着世界银行和IMF的美国和欧洲,金砖五国的国内政治现状并不能很好地支持这家银行的独立运作。事实上,我们还可以说,这正是美欧牢牢把持世行和IMF主导权的主要理由之一。

    类似的窘迫在一定程度上同样存在于“金砖应急基金”(以前更多地称“金砖金融安全网”)的设立和运作上。

不难发现,这是一个以国际货币基金组织(IMF)为现成模板的机构,在金融风险和危机来临时扮演“救火队长”的角色。这一构想的最初提出是在2012年6月,直接的动因可能是因为之前IMF的投票权改革未能充分满足新兴经济体谋求更多话语权的期待。

到当年11月,五国开始正式讨论建立一个外汇储备池,以应对金砖国家内部的短期流动性压力。这个储备池最初构想的金额高达2400亿美元,正好与2012年5月扩大之后的“东盟+3”国家清迈倡议(Chiang Mai Initiative)的规模相同。后者是一个由双边货币互换协议构成的金融稳定网络,主要由中国和日本促成。它诞生于上世纪90年代末的亚洲金融危机期间,当时IMF因援助力度不够而广受批评。

不管怎样,“金砖应急基金”得以正式成立,应该算是本次德班峰会最重要的成果了。但是,不仅规模较之此前商讨的大大缩水,许多问题依然悬而未决。例如未来“应急基金”将采用什么样的运营架构以及如何管理和操作?五国领导人和他们的财经团队都未有只字片语提及。

分析人士认为,之所以“金砖应急基金”的孕育晚于“金砖开发银行”,但却能够早于它出生,根本原因在于:它不像后者,并不是一个每天都在开展具体业务的金融实体;领导人们口头所承诺的出资也不需要立即到位。只有到了有需要时,这个机制才会启动。但何种情况能够列入这一“应急基金”需要救助的范畴,至今不得而知。作为各国央行之间的临时性合作,它的实际意义可能很有限。

       而在更高的层面,相对于发达国家,金砖国家自身的金融开放度、它们金融机构的国际化水平以及金融市场和本币的国际影响力等至今都仍然是处于相当弱势的地位,这些都限制了金砖国家开展更大规模和更高水平金融合作、进而与现行国际金融体系分庭抗礼的雄心。从这个意义上说,金砖国家的当务之急也许不是挑战以世界银行和国际货币基金组织为代表的“旧秩序”,而是加大力度改革国内金融体制。

但反过来看,不论“金砖开发银行”和“金砖应急基金”的前途将是多么复杂、艰难和叵测,这些计划毕竟代表着新兴市场抛开旧秩序另起炉灶的尝试。最终,它们也许很难达到预期的成就,但它们所代表的呼吁改革的压力对加快全球金融和货币体系改革而言,注定会起到非常有益的促进作用。

写于2013年3月30日,发表于2013年4月9日《上海商报》,有删节;链接:http://www.shbiz.com.cn/Item/206184.aspx

 

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