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“财政悬崖”之下的瘫痪政府——美国大选系列观察之四

    三场总统大选电视辩论结束后,美国大选进入最后两周倒计时。目前看来,共和党候选人米特·罗姆尼凭借着电视辩论中的稳扎稳打逐渐抹平了其在过去一年多来一直落后于现任总统奥巴马的民意支持度,这也使得 116日那天的大结局变得更加扑朔迷离。

假如奥巴马最终输掉这场万众瞩目的选战,而其曾经鼓舞人心的“变革”道路戛然而止的话,那么他最应当后悔的一件事情,一定是20092月中旬他站在白宫东厢的讲台上唾沫四溅地宣告,将在四年任内将自己从前任共和党小布什总统那里继承的1.3万亿美元赤字减半。三年后,这位总统心力交瘁地承认自己无法兑现这一承诺。

    虽然过去半个多月里的三场辩论涉及了从伊核问题到对华贸易、从女性权益到移民法律等几乎每个政策领域,但所有人都看得出来,这场选战的核心是经济,而经济问题的核心是政府债务。是奥巴马继续留在白宫,还是罗姆尼将其扫地出门,取决于选民眼里他们各自的财政整顿和减赤方案的可信度。

 

一.

 

    随着2012年底的一天天临近,美国这台超级机器也正一步步地迈向又一次“财政悬崖”的边缘。届时如果白宫与国会之间不能达成政治协议,美国将立刻遭受三重打击:自动触发的削减支出、减税政策到期和无法提高债务上限。这直接意味着到期美国国债的偿付违约和联邦政府一部分部门的停摆,而由此引发的严重的经济及政治后果则是难以估量的。

    遗憾的是,胶着的大选加剧了美国坠入“财政悬崖”的风险。116日那天无论谁当选,他都很难在两个月后轻松地跨过这道坎。

    很多人至今应该还对去年夏天那场惊心动魄的国会债务谈判记忆犹新,它导致了评级机构标准普尔公司70多年来首次下调美国主权信用,我当时也曾在这个版面上撰文讨论过这一重大事件(见陈季冰《世界经济的支柱已经摇晃》,载2011815日出版的《经济观察报》“观察家”版)。201282日,在整个世界的注视下,奥巴马总统如释重负地宣布,美国在最后一刻达成了上调联邦政府债务上限的协议,从而避免的美国国债出现222年来的首次违约。

不过,更准确地说,那只是一份临时性的协议,它并不能真正解决问题,只是将问题延后了而已。由于那份协议非常复杂和晦涩,它甚至难倒了不少美国国会议员,这里只能粗略地概括一下它的基础框架:分三阶段把债务上限上调2.4万亿美元,其中立刻提高约9000亿美元债务上限,同时在十年内削减9170亿美元政府支出;然后由参众两院的两党议员组成特别委员会制定进一步削减1.5万亿美元的预算方案,并在1223日提交国会批准,且不管国会是否通过方案,都将自动进入削减赤字的程序和提高1.5万亿美元债务上限,但国会保留否决提高上限的权力。

    过去一年多来,由于民主、共和两党都将主要精力投入到日益白热化的大选中,而大选中极端意识形态表演和相互抹黑又进一步加深了两党及其基础选民之间的政治鸿沟。因而国会几乎未能达成任何一项有关财政改革的方案,削减预算赤字的全面协议更是如同天方夜谭。这就使得上一份临时协议预留的一年多时间差不多白费了,根据协议——

第一,到年底前,联邦债务将再次触及借债上限,国会需要同意再次提高该上限,但这显然是不太可能的,那么政府部分部门将停摆。

    第二,1.2万亿美元联邦项目将进入自动削减程序,这笔钱主要包括美国军费开支以及美国联邦医疗保险(Medicare)对医疗保健服务提供商的补贴。

    第三,由于布什政府推出的减税政策也将在2012年底到期,如果新的政策不能达成,则几乎所有的美国纳税人的缴税都将增加,中产阶级将是损失最大的群体。

    ……

《华尔街日报》今年8月间的一项调查显示,受访经济学家预计,在“财政悬崖””阴影威胁之下,2012年下半年美国经济增速将减少0.6的百分点;而若最终无法达成协议、美国跌下“财政悬崖””,则2013年经济增速将减少2.2个百分点,其中2013年上半年受到的负面冲击最大。这些经济学家预计,即使国会达成某种协议,明年美国经济也只会增长2.4%。因此,“财政断崖”对美国经济的打击将是巨大的。有些经济学家甚至断言,这会直接引发新的经济衰退。

    超党派的美国国会预算办公室(Congressional Budget Office,以下简称CBO)的经济展望报告更为悲观:如果不能避免“财政悬崖”,将迫使美国政府采取自1969年为越战增税以来最严重的财政紧缩,并将如同上次一样陷入衰退。在最糟糕的情况下,预计2013年美国国内生产总值(GDP)将下滑至-0.5%,其中上半年将大幅下滑为-2.9%,下半年则增长1.9%。同时失业率可能重新攀升至接近9%的水平,约有200万个工作岗位将遭到裁撤。

    正是预见到了问题的严重性,今年入夏以后,美联储(FED)、美国财政部、国际货币基金组织(IMF)以及众多商界领袖们等都一再发出警告,呼吁国会尽快采取行动消除“财政断崖”的不确定性。评级机构惠誉(Fitch Ratings) 和穆迪(Moodys)也宣布,如果美国国会无法就减赤达成协议,就会下调美国主权信用评级。

    据《华尔街日报》报道,进入今年第三季度以后,美国国内商业贷款的增长速度已开始显著放缓,银行业实际上已经提前感受到了“财政悬崖”蕴含的巨大威胁。

 

二.

 

    客观地看,我们也许不能说国会在过去一年多时间里什么都没有做。事实上,两党从没有停止过关于减赤的磋商,国会还为此成立了一个专门的“超级委员会”。然而,当下两党意识形态原教旨倾向日益明显以及美国国内政治纷争激进化的形势的确不是推进财税改革的好时机,尤其是又碰上四年一度的总统大选,这就使得必要的理性的妥协更加不可能达成。

    那么,围绕这个问题,两党的最大分歧在哪里呢?

一年来,奥巴马总统多次提出过民主党版本的减赤计划。奥巴马税改的核心在于:未来10年将联邦赤字减少约3万亿美元,其中一半通过削减开支,而另一半则通过增加收入来实现。也就是说,削减福利与增税并举。

奥巴马极富争议的逾1.5万亿美元的增税计划包括:在布什时期出台的对年收入25万美元以上家庭的减税措施于2013年到期后不再延期,对年收入超过100万美元的美国人征收5.6%附加税,即所谓“巴菲特规则”(Buffett Rule),用这笔收入去为他提出的创造就业岗位的法案而支出的4470亿美元买单。

奥巴马的削减支出计划则包括从伊拉克和阿富汗撤军后节省的1.1万亿美元、从填补税收漏洞等税务改革中筹集到的1.5万亿美元、对联邦医疗保险(Medicare)和医疗补助计划(Medicaid)进行改革,进而有望在未来10年将赤字减少约3000亿美元,以及整顿美国邮政服务的建议。

这里有必要稍微解释一下所谓“巴菲特规则”。在美国,由于投资收益或资本利得的税率低于工资税,因此投资家们实际缴纳的税率要低于收入在25万美元以下的美国人。美国超级富翁、著名投资家沃伦·巴菲特去年814日在《纽约时报》发表题为《停止娇惯美国富人》的文章,称美国的税法对富人有利。他在文章中指出,2011年他所缴的联邦税款占应税收入的17.4%,比他的秘书还低。这一事实后来甚至得到了共和党总统候选人米特•罗姆尼的印证——在民主党和媒体的一再逼问下,他承认自己近几年缴税的税率“接近15%”。众所周之,美国普通白领所承担的税率(18%-25%要远高于这个百分比。

此后,巴菲特多次通过媒体和向国会议员致信的方式呼吁向富人增税。他的呼吁得到了全美100名富豪的联名支持,今年10月,倾向于自由派的高盛集团CEO布兰克费因(Lloyd Blankfein)承诺,自己将多纳税5%,目的是希望国会两党达成一项长期协议,以避免美国陷入“财政悬崖”。

奥巴马政府随后以巴菲特的名字命名这项计划中的特别增税,根据该规则,调整后净收入高于100万美元的个人或超过50万美元的独立申报已婚人士,纳税税率最低为30%。据一些独立机构估计,约43.3万美国家庭年收入超过100万美元,占所有纳税人的0.3%。如果实施“巴菲特规则”,20122022年联邦政府额外增收470亿美元税入。批评人士则称,增加的税收收入与联邦预算赤字相比杯水车薪。

奥巴马的财政整顿及经济振兴主张集中体现在今年1月下旬他在国会两院所作的国情咨文讲话中,其中主要包括:要求在海外有业务的企业就海外利润缴纳某一最低比例的税款,这些公司将要向美国缴纳外国税款和新的最低比例税款之间的差额;以减税鼓励美国海外企业回归、支持高新技术生产企业;加大基础设施投资;削减农业及能源补贴,加大能源和金融业监管;对低收入学生提供更多教育资助等等……

    但遗憾的是,过去一年多来,除了惠及1.6亿名工人的工资税减免政策延长法案获得通过外,奥巴马提出的几乎所有财政及经济方案悉数被共和党掌控的众议院否决。按照共和党人的说法,在经济已然迟滞的情况下增加税收,会进一步限制增长,打击企业投资。而对于像“巴菲特规则”这样的注定惹人瞩目的政策,共和党干脆冠之以奥巴马试图搞“阶级斗争”的恶名。

    那么,罗姆尼或者说共和党的财政平衡药方的要点又是什么呢?由于罗姆尼从打响选战至今在这个问题上只是不断重复一些符合共和党意识形态的基本原则,几乎从未提出过具体的可操作方案,因而我们很难就他的政策作出比较细致的评估。不过,共和党减赤计划的概貌倒是可以从罗姆尼精心挑选的副总统候选人保罗•瑞安(Paul Ryan)的思想中得到体现。

    今年42岁的瑞安是众议院预算委员会主席,被誉为共和党的思想家和财政大师,去年提高债务上限时与白宫和国会民主党团激烈讨价还价的共和党方案也是以他提出的方案为蓝本的。

    事实上,瑞恩于去年春天发表的题为《通往富裕之路》(Path to Prosperity)的财政计划差不多就是一份“供应学派“经济学理论的案例书。该它的中心思想便是:减税能显著拉动就业和投资,进而反过来增进税收。

在税收方面,瑞安提议大幅降低高收入人群和企业的税率,将最高一级个人所得税率从35%降至25%。而在支出方面,瑞安提议大幅度削减联邦医疗补助(Medicaid)的支出,并将医疗补助转移到州,同时大幅削减食品券等面向低收入群体的转移支付计划支出,减少对大学生的资助。他还计划终止奥巴马主推的医保法案。

瑞安的预算方案给2016年联邦政府收入占美国国内生产总值(GDP)比重设定的目标值为18.4%2020年则为18.5%。联邦政府支出预算占GDP比重在20162020年则分别为19.7%19.5%。在2016年政府预算总支出中,瑞安将酌情支出项目、社会保障、联邦医疗保险(Medicare)、其他强制性开支以及政府债务利息偿付规模占GDP的比重分别设定为5.9%5%3.2%3.7%1.9%

英国《金融时报》的社评正确地指出,罗姆尼选择瑞安为竞选搭档,将使竞选活动集中于一些美国选民必须进行辩论的严肃问题上。作为一个坚定的保守主义者,瑞安坚守了保守派的财政及经济原则:小政府、减少干预、绝不增税……

然而,瑞安计划的最大问题在于,他对于减税如何就能够创造就业和促进增长实在没有令人信服的回答,并且也缺乏认真的计划——也许他认为这些都是自动会发生的。这使得它一再地被民主党人批评嘲讽为“缺乏起码的数学依据”,是一个“童话”而已。据说,前文提到过的超党派的CBO在对瑞安计划进行评估后得出的结论是:由于没有足够的细节,预算办公室无法评估该。

    此外,正如前民主党财政部长、哈佛大学教授劳伦斯•萨默斯正确地指出的,一味地强调降低联邦政府在整体经济中所占比重实际上是不可行的。其中最根本的原因在于,与半个世纪前相比,美国的老龄化程度已大大提高,这必然迫使政府拿出更多财力去照顾那些必须得到照顾的老年人。

       按照自由派经济学家、《纽约时报》专栏作家保罗·克鲁格曼的说法,瑞安计划的结果将与他的许诺完全背道而驰——不仅不可能实现预期的财政平衡,反而会进一步增加赤字,就像小布什总统任期内发生的事情一样。

 

三.

 

对白宫和共和党把持的国会众议院来说,2011年的那场财政僵局是双输的结果。之后的民调显示,奥巴马总统的形象因债务僵局受损,而美国国会的民望也降至低位,超过80%的受访者认为,这场债务上限之争,更主要是为了捞取政治资本,而非从国家利益出发。

显然,在这场债务僵局中,2010年中期选举中被选民送进国会的茶党团队已经并还在兑现他们的承诺。现在,这个由茶党撑腰的议员集团的人数,已经足以阻挡两党国会领导人可能达成的任何妥协。以共和党总统参选人米歇尔·巴赫曼(Michele Bachmann,来自明尼苏达州的女参议员)为代表的很多新晋共和党议员是政治狂热者,他们都是201011月期中选举时茶党运动的参与者,他们死守“不狠砍预算就免谈、想要增税门都没有”的僵硬立场。然而,茶党的入选完全是选民对华盛顿厌恶的结果,他们自己也意想不到的事情,因而他们是来改造华盛顿的意识形态的(使之更加原教旨主义化),搞了点极端动作后就迅速走人,并无长远的愿景。

一年多来,让美国两党债务谈判破裂的,似乎并非奥巴马和众议院议长约翰·博纳(John Boehner)以及后来的罗姆尼之间的分歧,而是双方支持者对本党基本原则的坚守。每一次,两党领袖都是被各自的追随者束缚了手脚,他们担心自己的追随者在两人寻求共识的过程中发生背叛。相比之下,两党众议员常常来自本党的铁杆选区。在这些选区,他们更需要担心的不是对自己不满意的中间选民,而是坚守本党基本原则的初选挑战者。

分歧的核心直逼两党执政哲学底线:共和党主张政府要小而克制,民主党则强调政府应为社会提供安全网;共和党批评民主党的政策使不断膨胀的国家不断加深对私人生活的干预,减少自由并使经济增长失去动力,民主党则抨击共和党的减税让1%的富人受惠,而削减福利却使99%的人受损……

有人不无道理地指出,诸如债务上限之类的立法障碍会构成危害,而不能未雨绸缪。宪法中找不到相关内容;它们是往届国会设立的,目的是束缚后来人。它们非但不能加强负责任的监管,反而往往会起到反作用。事实上,由于美国的政府支出、课税范围和税率都由国会全权管理,因此没有必要设置债务上限。政府的借款需求由收支差异决定。而且由于美国经济的总量已经数倍甚至十几倍于100年前,这必然意味着,即使在税收占GDP比重恒定的情况下,政府的财政收支也成倍于100年前,那么赤字规模如何能不提升呢?但是,债务上限尽管多余,却已经存在了将近一个世纪。回顾历史,里根总统执政期间曾经上调过18次债务上限,小布什总统执政期间也曾经上调过7次。近期反对上调债务上限的许多共和党人,当年都曾经对两位共和党总统提出的上调债务上限的方案投过赞成票。

    更令奥巴马和民主党叫屈的是,目前美国联邦政府高赤字的原因几乎一条也不是奥巴马政府造成的,它们首先是因为小布什任期内的大规模减税以及对阿富汗和伊拉克的两场战争的巨额军费开支,其实是由于2008年金融危机爆发后政府为挽救金融市场和大型企业免于崩溃而提供的资金援助。但这些却都被共和党及罗姆尼用来在白热化的大选攻击民主党和奥巴马的最具杀伤力的武器。

    美国财政部今年9月初公布的数据显示,美国公共债务已经突破16万亿美元大关,这与美国总统奥巴马入主白宫时约10.6万亿美元的水平相比,增加了50%多。与此同时,2012财年美国联邦政府财政赤字将达1.1万亿美元。这意味着奥巴马四年任期内将连续第四个财年出现过万亿美元财政赤字。2011财年,美国联邦政府财政赤字接近1.3万亿美元。CBO还预计,到2012财政年度末美国联邦债务占经济产值的比例将达到70%左右,为二战之后的最高水平。

    因此,不管是谁造成的,客观地评价,共和党认为应当削减政府支出的想法是正确的,如今的美国政府直接参与经济的比重确实是太高了。但若在国际视野中进行横向比较,民主党的主政似乎也不无道理:美国财政问题的讨论空间令人吃惊地有限——2011年美国政府总收入(包括联邦、州以及地方三级政府)仅占GDP32%左右,而欧盟各成员国该比率的平均值为44%,北欧国家均值则为50%。在国家提供的国民福利日益提高的世界潮流下,就连共和党参选人、前美国驻华大使都承认,完全废除“奥巴马医改”是“不太可能”的。

    共和党恪守的供应学派经济学理论在原则上可能是正确的,但必须具体地、实事求是地分析。至少,20 年来的美国经济史让这些现代保守主义很难自圆其说。1990 年代初,克林顿和老布什都加过税,当时保守派预言灾难在即,结果经济一片繁荣,收入增长创 1960 年代以来新高。克林顿执政时有4年出现联邦预算盈余,2001年中期,美国公众债务减少到GDP27%。美国国债消失的如此迅速,以至于当时联储开始担心没有国债这种媒介如何执行货币政策了。小布什的减税却带来了缓慢增长和大衰退。

从另一方面看,美国富人的税率在过去25年里的确大幅下降,收入最高的1%纳税人的有效所得税率从30%以上降低到了23%。就共和党的立场而言,对富人低税对于经济增长至关重要。但在富人的平均税率和边际税率较高的上世纪八九十年代,美国的经济增长要强劲得多。而且完全没有任何证据显示,本世纪头十年美国通过对富人减税刺激了经济增长。此外,在税率已经很低的情况下进一步降税,其拉动增长和促进就业的效果也令人怀疑。路透社作的一项调查显示,甚至减税的主要受益者——华尔街主要债券交易商和基金经理大多亦认为,仅靠削减支出不能解决美国的预算难题,加税也必须是组合拳的一部分。

而来自IMF的最新证据也显示,在世界经济比预想的更为糟糕的当下,急剧的紧缩可能不是良药。它的分析结论是,大部分坏消息源自那些实施了紧缩政策的国家,而共和党人却急于在美国推进的这种紧缩政策。

    从民主党这边看,事实上,堵住美国税制的漏洞远胜于对富人增收什么“巴菲特税”。分析人士指出,“美国税法中的弯弯绕比百老汇演员的发型还要多,五花八门的优惠、豁免和扣减使政府每年减少的收入达到惊人的1万亿美元,与之相比,”巴菲特税“增加充其量的几百亿美元左右税收微不足道。如果奥巴马先前有勇气解决这些漏洞,本可以解决预算赤字问题、抑制社会不公,甚至可以通过降低边际税率来增加激励。总统有这个口才向选民解释清楚这些,但他听任自己被政治助手们束缚住手脚,而他们的工作是赢得总统选举,而不是为整个国家服务。

    回顾过往,1986年,共和党的里根总统和一个意见相左的国会达成的具有历史意义的税收改革法案已经证明,美国不是没有可能进行财政税收改革的。但要迈出这一历史性的步伐,首先需要在国民中进行一次真正有意义的广泛辩论,而不是如今这种党同伐异的竞选抹黑。共和党和民主党及其追随者应当首先寻找到一个彼此都认同的原则平台,在此基础上展开坚持各自意识形态的博弈。

现在看来,美国在制度设计上迫使各方妥协的政治制度,正日益被那些把不妥协当作美德的政客们操纵。但开国元勋们分权的意图是实现延迟决策、审慎研究和妥协,并非要使政府瘫痪。

       写于20121023-24日,发表于20121029日出版的《经济观察报》“观察家”版,有删节。见报标题:谁能跨越“财政悬崖”;链接:http://www.eeo.com.cn/2012/1026/235235.shtml

 



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