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“金砖后视镜”里的布雷顿森林体系

一.

 

经过长达五年的坐而论道和两年的艰苦谈判,“金砖国家”集团终于结出第一个实体成果。

上月中旬在巴西福塔莱萨召开的金砖国家第六次年度峰会上,巴西总统罗塞夫正式宣布了由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非五国共同出资成立的新开发银行(New Development Bank)的具体计划。这家新银行的总部将设在上海,同时还将在南非设立一个“区域中心”;其行长由五国轮值出任,任期为五年,首任行长由印度派出(预计中国将是五国中最后一个轮到向该银行派出轮值行长的国家,可能会到2021年),巴西和俄罗斯则将分别派出代表担任新银行的董事长和理事会主席;该银行的法定启动资金为1000亿美元,各成员国认缴的启动资金额度为500亿美元;在启动资金中,五个国家将均等投入100亿美元现金和400亿美元的信用额度。

与此同时,五国领导人同意建立一个1000亿美元的央行外汇储备资金池,作为强化全球金融稳定的“应急基金”Contingent Reserve Arrangement,简称 CRA。其中,中国出资410亿美元,巴西、俄罗斯和印度各出资180亿美元,南非出资50亿美元。各成员国投票权与承诺出资额挂钩,除设立5%基本投票权平均分给金砖五国外,剩余95%投票权按承诺出资额成比例分配。综合计算,中国投票权为39.95%,巴西、俄罗斯、印度各为18.10%,南非为5.75%

金砖应急储备安排的基本框架和原则在去年的南非德班峰会上就已敲定,今年的峰会只是对德班峰会成果的具体落实而已。它采用双层治理与决策机制,由部长级理事会以共识决定战略性问题,由常务委员会以共识或简单多数票决定操作性问题。其中,互换申请及展期申请按简单多数票决策审批。基金的资金将用于紧急情况,作为国际货币基金组织(IMF)的替代选择。应急资金池将放在每个金砖国家的储备中,可以转给其他成员国,以帮助其克服国际收支难题。如果有必要,中国有资格要求动用其出资金额的一半,南非可以要求动用出资额的两倍,其他国家可要求动用的金额与其出资额相等。

实际上,从俄罗斯、印度等国官员在本届巴西峰会召开前向媒体透露的信息来看,设立开发银行的大部分准备工作在峰会召开前已经完成。

值得一提的是,这家银行将不是一个封闭机构,它的正式名称之所以叫做“新开发银行”,而非人们一般习惯上所称的“金砖开发银行”,显然是为了给将来其他新兴市场国家的加入预留出空间。随着新成员的吸纳,预计这家银行的资本在五年时间内将增加一倍,至1000亿美元,但创始五国将享有优先权,并至少在该银行中持股55%。如果一切进展顺利,它的第一笔贷款可能会在2016年放出。

    为了达成协议,中国作出了重要让步,放弃了依据各国经济规模出资——意味着中国将占据一半以上的份额——的提议,同意每个成员国等额分担资本金,藉此保证各国在该银行事务上的平等决策权。

 

二.

 

2009年在俄罗斯叶卡捷琳娜举行首次峰会以来,有关“金砖国家”内部加强金融合作的呼声和协商就一直没有停止过。特别是2011年中国三亚峰会(南非就是在那次峰会上加入“金砖国家”的,从而圆满完成了这个国际论坛从单数BRIC升级为复数BRICS)以后,“金砖五国”签署了一系列多边和双边的货币互换合同,各国的国家开发银行也达成多项协议,推动以本币形式相互提供信贷额度。这些努力不仅方便和促进了五国之间的贸易和投资,也力图规避金融危机以来全球金融市场动荡所造成的不确定,有助于各国经济的稳定。此外,五国的七家交易所(代表中国的是香港交易所)于201110月宣布组建联盟,并将把各自的基准股指衍生产品在联盟成员市场交叉上市。

    然而,上述所有合作,不管它们达到怎样的广度和深度,说到底都是在地球上任意两个或几个国家之间随时可以展开的,并不需要依托于特定的国际合作平台。因此,“金砖应急基金”和“金砖开发银行”毫无疑问才是金砖金融合作中最吸引眼球的重中之重。尤其是后者,作为一个经营性的实体,它是需要各国立即掏出真金白银来的。

据说,有关“金砖银行”(也有人称之为“南南银行”)的倡议提最初是由印度提出的,目的是创立一个为新兴经济体和发展中世界的发展需求和金融稳定提供资金服务的机构。世界银行是它现成的模板,但鉴于美国和欧洲长期把持,通过成立“金砖开发银行”,“金砖国家”由此向世界银行和欧洲复兴开发银行等国际机构发起挑战——进,则可以视作它们逐步摆脱西方主导的国际金融秩序的一次集体撤退;退,则至少为自己增加了谈判筹码。

现有的这些国际机构往往把提供低息贷款与政治条件捆绑,而这又是最为发展中国家政府所反感和抵触的。相比之下,未来的“金砖国家开发银行”可能会提供不附带政治条件的贷款。它还可对世界银行形成一种补充,资助世行不提供资金的产业项目,比如生物燃料、大型水坝和核电站等达不到世行环保标准的项目。按照赞成设立“金砖国家开发银行”的著名经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨(他是诺贝尔经济学奖获得者,曾担任世行首席经济学家,后因反对世行奉行的新自由主义理念而退出)等人士的建议,这家机构未来还可以向更广泛的领域提供资金支持,其中包括用以应对气候变化的绿色技术。

2010年,中国国家开发银行、俄罗斯开发与对外经济活动银行、巴西开发银行和印度进出口银行在巴西利亚峰会上签署了《“金砖四国”银行合作机制备忘录》,标志着“金砖国家”银行合作机制起步。2011年,“金砖国家”银行合作机制成员在三亚峰会上签署了《“金砖国家”银行合作机制金融合作框架协议》。而在2012年的新德里峰会上,五国领导人正式宣布了筹办联合开发银行的计划。

这是一项颇具雄心的计划,将给自二战以来对全球金融产生重要影响、由西方主导的多边体系带来挑战。

 

三.

 

虽然在成立之初它的规模和重要性将无法与美国主导的世界银行(World Bank)抗衡(截止去年6月,世界银行的资本总额为2230亿美元,其中多数也是担保额度,亦即“通知即缴资本”),但随着其资本金规模的扩大以及在国际资本市场上通过发债融得更多资金,有人预估,未来它的总放贷能力有望达到3500亿美元。而从近期联合国的一份讨论稿来看,作为基础设施建设资金供应方,金砖银行的重要程度甚至有可能超过世界银行。目前,发展中国家面临每年1.4万亿美元的基础设施资金缺口,这正是金砖银行可以大显身手的“用武之地”。

金砖银行是世界银行的潜在竞争对手,而应急基金则将起到与国际货币基金组织(IMF)相同的作用。总部位于华盛顿的世行与IMF,代表着由美国和西方主导的世界经济秩序,这一秩序是1944年在布雷顿森林(Bretton Woods)会议建立起来的。金砖国家的兴起标志着自布雷顿森林会议以来,全球经济的力量对比首次发生了真正的变化。这一体系日益有必要做出一些调整,去顺应另一群未必接受其基本前提假定的大国。

    不过,即便解决了股权结构、开放性、总部所在地、放贷对象等一系列棘手问题之后,它依然不得不面临着诸多严峻挑战。众所周知,当今国际金融体系的根本问题并非资金短缺,恰恰相反,最不缺的可能就是钱!对于帮助发展中国家推进基础设施建设和促进全球各地的扶贫开发而言,对症下药的先进理念、机构本身的良好治理结构以及丰富的专业知识,才是最宝贵的稀缺资源。

    就拿世界银行和国际货币组织背后的所谓“华盛顿共识”来说,虽然以中国为代表的新兴经济体对它大多并不赞同,甚至经常甚为排斥,但一个不容否认的事实是:新兴经济体迄今仍然拿不出一套属于自己的完备的经济发展理念。就算新闻媒体上有所谓“中国模式”之类的说法,但一来它并不成熟,二来也不见得能够得到其他新兴经济体、甚至其他金砖国家的全面认同。这意味着,在起步后相当长一段时间内,金砖银行在开展业务时其本身的指导思想就注定存在许多模糊不清之处。

    对于金砖银行来说,一个最具讽刺意味的问题是“要干什么”,这个问题,原本应是一个组织之所以成立的出发点。但恰恰在这个最基本的问题上,各国的意图不仅不清晰,而且也很不一致。例如,该行是仅仅在“金砖国家”(开发银行股东国家)内部放款,还是也贷款给金砖(开发银行股东)之外的国家?除了贷款给政府,是否也直接贷款给企业?它所支持的那些项目究竟应当具备哪些条件?……

    “金砖国家”中对外投资贸易增长迅猛的中国和印度理所当然地希望,通过金砖银行来提升本国在它们经济利益不断扩大的地区的影响。正是由于这个缘故,中国支持将它在非洲设立地区总部,南非本身却倾向于它为世界银行和其他国际机构忽略了的基础设施项目提供资金;印度和巴西把金砖银行视为一项单纯的经济事务,俄罗斯更看重它的政治意义,中国则居其中,经济政治两方面均有所图。世界银行前行长佐利克曾意味深长地指出,金砖国家合作组建开发银行的计划怀着迥异的初衷:“印度感兴趣的或许是引入资本,中国更多地意在推动人民币国际化,俄罗斯的动机不甚明确,而巴西则已经拥有一个很大的开发银行。”

    除了上述三大问题,金砖开发银行将采用哪种或哪几种货币开展日常业务?——金砖国家本币?美元?还是IMF特别提款权SDR(它是由美元欧元、日元和英镑按不同权重组成的所谓“一揽子货币”,中国近年来正努力争取让人民币被纳入其中)?……所有这些都是阻碍金砖开发银行顺利起步的绊脚石。

 

四.

 

作为这家尚在十月怀胎中的金融机构的头号挑战对象,世界银行倒是表现出了足够的大度,它的前任行长罗伯特·佐利克和现任首席经济学家考希克·巴苏都曾表示,世行支持金砖国家设立联合开发银行,并愿意与之分享其国际运营知识,甚至找机会开展诸如联合融资之类的合作。今年7月下旬,现任世行行长金墉在访问印度并会晤印度新总理莫迪后表示,世界银行乐见金砖国家联手成立开发银行,并准备好提供技术协助。“我们唯一的竞争是对抗贫穷。”他对记者表示。“对任何银行或机构设法应对基建投资问题以抗贫的举措,我们都很欢迎。”

但他们都同时提醒,这是一项“艰巨任务”,会面临各种障碍。这里顺便要提一下,实际上,金砖五国本身从世行获得的贷款额就很可观,仅2011年批准的新贷款就超过70亿美元。而且,这些贷款背后的项目之间很可能存在着竞争关系。

国际货币基金组织更是在金砖应急基金成立的第一时间就向这个潜在的竞争对手周三发去热烈祝贺。IMF总裁克里斯蒂娜·拉加德在声明中称,IMF愿与金砖国家在该基金方面进行合作。“IMF工作人员将会很高兴与负责该项目的金砖国家团队合作,以加强国际安全网各部分之间的合作。”

不难看出,“金砖开发银行”这样的国际机构要想充分发挥作用,必须有一种极为重要的前提,即在框架原则确定以后,它在具体业务的决策方面应该拥有无需听命于各国政府的高度独立性。毋庸讳言,相对于掌控着世界银行和IMF的美国和欧洲,金砖五国的国内政治现状并不能很好地支持这家银行的独立运作。事实上,我们还可以说,这正是美欧牢牢把持世行和IMF主导权的主要理由之一。

    类似的窘迫在一定程度上同样存在于“金砖应急基金”(以前更多地称“金砖金融安全网”)的设立和运作上。

预计这个以IMF为现成模板的机构将在新兴国家发生金融风险和危机来临时扮演“救火队长”的角色,这一构想的最初提出是在20126月,直接的动因可能是因为之前IMF的投票权改革未能充分满足新兴经济体谋求更多话语权的期待。

目前,金砖国家在全球经济中的比重为24.5%,而它们在IMF的投票权却仅有10.3%。作为全球第二大经济体,中国在IMF的投票权不仅远低于第三大经济体日本,甚至都低于德、法、英三国!相比之下,仅占全球18%产值的欧洲国家却拥有27.5%的配额。而且,IMF总裁一职由欧洲人把持,而世界银行行长通常由美国人担任。为了让大型新兴市场国家在IMF获得与它们在全球经济中的权重更相称的话语权,按照2010年各方达成一致的改革方案,IMF的资本将倍增至7200亿美元,并向新兴国家转让6个百分点的配额。但即使是这个极其不到位的改革方案,美国国会拖了4年仍未批准。

到当年11月,五国开始正式讨论建立一个外汇储备池,以应对金砖国家内部的短期流动性压力。这个储备池最初构想的金额高达2400亿美元,正好与20125月扩大之后的“东盟+3”国家清迈倡议(Chiang Mai Initiative)的规模相同。后者是一个由双边货币互换协议构成的金融稳定网络,主要由中国和日本促成。它诞生于上世纪90年代末的亚洲金融危机期间,当时IMF因援助力度不够而广受批评。

尽管一谈就是两年,但“金砖应急基金”得以正式成立,也算是本次峰会除金砖银行之外的另一项重要的成果。但是,不仅规模较之此前商讨的大大缩水,许多问题依然悬而未决。例如未来应急基金”将采用什么样的运营架构以及如何管理和操作?五国领导人和他们的财经团队迄今仍未有只字片语提及。

分析人士认为,之所以“金砖应急基金”的孕育晚于“金砖开发银行”,但却能够更早谈妥,根本原因在于:它不像后者,并不是一个每天都在开展具体业务的金融实体;领导人们口头所承诺的出资也不需要立即到位。只有到了有需要时,这个机制才会启动。但何种情况能够列入这一“应急基金”需要救助的范畴,至今不得而知。作为各国央行之间的临时性合作,它的实际意义可能很有限。

 

五.

 

    而在更高的层面,相对于发达国家,金砖国家自身的金融开放度、它们金融机构的国际化水平以及金融市场和本币的国际影响力等至今都仍然是处于相当弱势的地位,这些都限制了金砖国家开展更大规模和更高水平金融合作、进而与现行国际金融体系分庭抗礼的雄心。从这个意义上说,金砖国家的当务之急也许不是挑战以世界银行和国际货币基金组织为代表的“旧秩序”,而是加大力度改革国内金融体制。

但反过来看,不论“金砖开发银行”和“金砖应急基金”的前途将是多么复杂、艰难和叵测,这些计划毕竟代表着新兴市场抛开旧秩序另起炉灶的尝试。最终,它们也许很难达到预期的成就,但它们所代表的呼吁改革的压力对加快全球金融和货币体系改革而言,注定会起到非常有益的促进作用。最直接地来看,外部的竞争很有可能成为世行和IMF改善服务、提高效率的强劲动力,这对于当下内部情绪涣散、外部声誉日下的金墉领导下的世界银行有着巨大的现实意义。

    自身存在诸多不确定性的金砖银行和金砖应急基金不一定代表着明天,但它们是一面真实的后视镜,提醒着世人这样一个确凿无误的现实:布雷顿森林体系建立时的那个世界已是渐渐远去的昨天。

    写于 2014716-8月92014810日发表腾讯·大家专栏;见网标题:金砖银行要干什么?;链接:http://dajia.qq.com/blog/427371068364007



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