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在一场出乎意料的外交胜利之后……

    围绕亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,以下简称亚投行,或AIIB)的筹建,中国看起来越来越像是出乎意料地赢得了一场重大外交胜利。

    在这家由中国主导的新型多边国际金融机构创始成员申报截止日期即将到来的最后一刻,提交申请的国家和地区数量激增,这显然大大超出了中国先前的预期。而这一事件在国际上——特别是在西方世界——被广泛解读为中美之间一次罕见的公开较量,最终以中国的大获全胜告终,则更令中国自己都感到吃惊。美国的反对非但没有能够阻止它的大多数盟友加入亚投行,反而还招致了世界舆论——包括美国媒体——几乎一边倒的批评。这使得挑起这场本不该发生的“亚洲影响力争夺战”的美国简直是“赔了夫人又折兵”。

 

一.

 

虽然主持亚投行筹建工作的中国财政部前副部长和中金公司前董事长金立群——他曾供职于亚洲开发银行(ADB),据说能讲一口流利的英语,法语也不错——在过去几个月里一直在众多国家间穿梭游说,但中国先前比较务实的目标只是争取尽可能多的亚洲邻国加入。

不过,英国的投桃送怀使这个本来不太起眼的新生事物骤然升级为全球焦点。

312,英国财政大臣乔治•奥斯本(George Osborne)在事先毫无征兆的情况下突然宣布英国将加入AIIB。这不仅惹恼了对亚投行一直持反对态度的华盛顿,甚至也让北京感到意外。中英两国官员直到最后一刻都认为,英国外交部门是一道无法逾越的障碍。多年以来,英国一直是美国最铁杆的盟友,这一双边关系还是整个西方同盟的重要基石之一。因此,白宫在第二天就罕见地公开谴责英国,称英国“几乎没有与美国磋商”就做出了这一决定,“这(‘不断迁就’)不是同一个崛起中的强国打交道的最佳方式。”

但一心促成此事的英国财政大臣乔治•奥斯本(George Osborne)并不认为自己做得有什么不对。他宣称,“在亚投行的成立阶段就加入该行,会为英国和亚洲创造共同投资和增长的举世无双的机遇。”而且,英国在AIIB成立之初就加入,将有助于提升它的透明度,确保它在治理方面坚持高标准。

当然,卡梅伦(David Cameron)首相顶住自己内阁中外交部门的强烈反对,支持了奥斯本的主张,归根结底还是着眼于非常现实的利益考量。英国政府希望借同中国搞好关系来促进中国对伦敦金融城(City of London)的投资,并使伦敦在众多争取成为人民币海外离岸金融中心的城市中脱颖而出。一些英国官员甚至都不讳言,由于57日大选临近,保守党政府不得不采取果断行动,在七国集团(G7)就此达成共识——这几乎是不可能的——之前率先加入亚投行。

这也再一次清楚无误地展现了这个昔日被拿破仑轻蔑地讥讽为“小店主国家”的世界上第一个现代化国家的根深蒂固的特性:它永远不会将意识形态放在现实利益、特别是商业利益之前。尤其是,对于这一代英国人来说,他们记忆里的英国早已没有了19世纪的帝国荣光。因此他们考虑问题的出发点更加现实,那就是重振萧条的经济,卡梅伦和奥斯本都很清楚什么是选民们的首要关切。

当被问及英国为何要罔顾美国的警告亲近中国时,英国政府强调,“这是英国的自主决定”,“我们加入的话又有什么可损失的呢?”

    英国的“倒戈”极大地鼓励了其他犹豫不决中的西方国家,短短一周内,瑞士、德国、法国、意大利和奥地利相继宣布加入亚投行。急于游说中国将亚投行的欧洲分行设在本国的卢森堡甚至比英国提早一天就向中国提交了书面确认函,不过它当时希望北京方面暂不对外宣布此事。

    3月最后一个周末举行的博鳌亚洲论坛上,筹建中的亚投行成为压过论坛主题的最大的热点,几乎每一个与会国家的代表都承诺支持它。稍后,俄罗斯、丹麦、巴西、荷兰等国陆续宣布加盟,欧盟委员会也明确表态,支持欧盟成员国加入亚投行。

    从中国的角度来看,韩国和澳大利亚这两个亚洲经济大国申请成为亚投行创始成员国,可能是比争取到英国更大的成功。

这两个国家都在亚太地区,与中国有着密切的经贸关系,最重要的,它们都是美国和日本的盟友。首尔和堪培拉一开始打算跟随美日,不加入亚投行。对它们来说,这是一件政治上十分棘手的事:一边是与最大贸易伙伴中国急速发展的经贸往来,另一边是与美国的军事同盟和长期亲密友谊(韩国还存在一个与紧紧系于中国的“朝鲜问题”,习近平主席就任后借助于同韩国总统朴槿惠的个人友谊使两国关系迅速升温),两者间的平衡必须格外小心才能处理好。澳大利亚政府内部的分歧也同英国一样,经济主管部门对亚投行十分热衷,而外交部门则疑虑重重。

    直到今年1月份新西兰成为首个申请加入亚投行的“西方”国家时,七国集团(G7)成员国还一致同意不加入亚投行,除非它们达成某种共识。但英国的单方面行动——据说,德国、法国和意大利三国政府是从中国政府、而非英国政府那里得知这一消息的——在这条“反亚投行统一阵线”上撕开了一道裂缝,它帮助韩国和澳大利亚(尤其是后者)在最后一刻停止犹豫,倒向了中国一边。

    另一个因为内部争论而犹豫不决的亚太重要经济体台湾,则在331日截止期前几个小时申请加入。对两岸关系来说,这意味着新的机会和考验。

根据中国外交部的说法,到截止日期,中国已收到47份加入亚投行的申请,其中约30份申请已获批准。这些想要获得创始成员国资格的国家包括了全球前10大经济体中的6个,20国集团(G20)中的14个,如前所述,还包括了美国主要传统盟友中的一大半。更为重要的是,随着大批西欧国家的加入,亚投行创始成员国中拥有3A级最高主权评级的国家现在至少有了三个:新加坡、英国和德国,这使得这家金融机构在尚未开始运营时就已在国际金融市场上积累了广泛的信誉。

最终,惟有日本站在了美国一边。

日本财务大臣麻生太郎在中国规定的亚投行创始成员国申请截止日当天无奈地表示,除非亚投行的治理标准确定下来,“否则日本除了对加入亚投行倍加谨慎之外别无选择”。

从心理学的角度来看待日本所作出的艰难抉择,可能是最接近真相的:越是在美国的其他盟友接二连三地抽身而去时,日本就愈加认为自己应该站得离美国更近。下月即将访问华盛顿的日本首相安倍晋三的话赤裸地表达了日本的忠诚:“美国现在知道,日本值得信赖。”

尽管中国已经成为日本的第一大贸易伙伴,两国间的经济联系对长期陷于泥潭的日本经济的复苏以及“安倍经济学”的成功至关重要,但安倍保守的意识形态决定了他将中国视作最大的对手,而在这场对峙中得到美国的支持比什么都重要。

    但如同所有民主国家一样,日本国内的舆论也绝非铁板一块。许多日本经济界人士——特别是企业高管——认为,中国将要着力推动的亚洲基础设施建设是一个巨大的商机,而且加入亚投行还是修复两国关系的契机。在今年的博鳌论坛上,日本派出了强大阵容,并得到了中方的热情接待,多数与会者明确表达了对亚投行的支持。还有媒体报道说,在日本政府内部,以麻生太郎为首的一派实际上是支持日本加入亚投行的。

    因此,不成为亚投行创始成员国,并不意味着日本真的不会加入它,实际上很可能只是以普通成员国身份推迟几个月加入而已。日本驻华大使木寺昌人相当明确地对媒体说,他同意日本商界领袖的看法,即日本将最迟将在6月份加入这家由中国主导的多边金融机构。

而一旦连日本都加入了亚投行,那么,华盛顿很可能被迫软化立场,申请成为它的观察员。这是一位已经卸任的美国政府官员在博鳌说的。

 

二.

 

一位在北京的西方外交官认为,美国的这次外交失利是因为“它误判了形势”,美国认为自己的大多数盟友会同自己站在一条战线上。这话的潜台词是:美国高估了自己的影响力。

但我不太同意这种判断,我认为,盟友们之所以忤逆奥巴马政府的呼吁,主要是因为美国反对亚投行的理由在无论在道义和逻辑上都是站不住脚的,显得更像是无理取闹。

美国公开表述的反对理由集中在以下两点:

第一,美国认为这家新银行将不会满足世行和亚行遵循的内部管理、环境标准、采购要求、反腐败及其他一些保障措施。美国早在2013年宣布,出于对全球变暖的考虑,将反对亚行资助火电厂;2014年初它又称,如果亚行的水坝建设项目会让民众搬离家园的话,就不会予以支持。

第二,美国担心,如果中国政府在亚投行拥有一票否决权,那么它可能沦为中国对外推行其政策的工具。美国财政部还曾以罕见的直露态度批评AIIB是削弱世行和亚行的刻意之举,并认为它是中国用来拉拢东南亚国家的一个政治工具,是通过经济利益承诺在担忧其领土主张的邻国间提升自身形象的一种软实力攻势。

但这种逻辑在英国等美国盟友国家看来是十分奇怪的,虽然它们大多承认美国对中国主导的亚投行的敏感态度是可以理解的,但既然“无论我们支不支持,这家银行都会走下去”,那么只有加入其中,才有可能利用自己的发言权促使它采行高标准,进而更好地帮助中国融入现行全球治理体系,而不是站在外面指手画脚,因为那反而将迫使北京在没有西方国家参与的情况下继续单独推进自己的主张。美国前总统杜鲁门有句名言:“如果你想发挥影响,你应该在帐篷里面,而不是在帐篷外。”

美国的这种担心还严重夸大了一国政府通过主导一家多边机构所能获得的权力,在合规问题上,美国不妨反思以下本国的拥有一票否决权的IMF中的狼藉声名。在未来的亚投行,中国的声音不管多么强大,也只能是众多声音中的一个。它将拥有全球性员工,与中国独自拥有的国家开发银行相比,政治色彩应该会少得多。事实上,中国愿意通过亚投行这样的多边模式对外输出影响力,不仅不是在“称霸世界”的道路上迈进了一步,反而恰恰是后退了一步,因为这对中国自身施加了更大的约束。因此,美国和西方应该热情欢迎中国更多地通过多边机构来进行国际合作,哪怕它们是由中国发起和主导的。

一位西方人士极具洞察力地评论说,“讽刺的是,虽然美国在这场比赛中输掉了一局,但欧洲的加入却很可能推动该行转向更有利于美国利益的方向。”

中国也一再低调地表示,将努力学习世界银行、亚洲开发银行等多边国际机构过去几十年来积累的经验和工作方式,力争不走同样的弯路,寻求更好的标准。但正如亚投行首席谈判代表会议主席、中国财政部副部长史耀斌所说的,“实际上现有多边开发银行也一直在完善其相关政策、推行重大改革。因此,严格地讲没有最好的标准,只有更好的标准。”

中国还多次大度地表示,欢迎美国加入亚投行,以帮助它更好地改进并学习掌握“好的规则”。

正因为如此,许多观察家都指出,美国的上述两条反对理由都只是借口,它真正在意的是迅速崛起的中国对美国领导的战后体制的挑战。在华盛顿看来,不应当允许中国制定规则,美国才是规则的制定者。“如果事情不是由美国来领导,那么美国就不应该参与其中,”

       但问题在于,公路、铁路、港口、管道、通讯等基础设施仍然相当落后的亚洲大部分地区确实需要、也欢迎更多的资金投入,而美国又无法动员和领导西方拿出一个有说服力的替代选项——撇开世行和亚行等传统多边机构的资金不足不谈,焦头烂额的内部困境和四分五裂的政治结构决定了西方当下根本不可能就这个对自己来说远非当务之急的领域达成任何共识。

    因此,许多人批评说,多年来,美国一直敦促中国在全球治理中正确地行使与其不断增强的实力相称的领导力,成为一个“负责任的利害攸关方”,创立亚投行不正是中国对其扮演“负责任的大国”角色的一次可贵的试水吗?然而,一旦中国真的朝着这个方向前进,提出了对自身和世界都具有建设性意义的提议(更何况还要拿出自己的钱)时,美国却千方百计地予以阻挠,这将它的自私、虚伪和短视展露无余。

应该看到,奥巴马政府的这种尴尬也同它的国内政治直接相关。2010年时,英国在一场G20峰会居中牵线,促成了IMF份额及表决权的改革方案——它将使IMF资金增加一倍,并给予包括“金砖国家”在内的新型经济体更大的表决权。欧洲国家早在很久之前就批准了这项改革,美国政府曾表态支持这项旨在赋予中国更重要地位的改革。但将近5年来,共和党人控制的美国国会一直拒绝批准这项改革。而且,现在看来,它获得国会批准的可能性愈发渺茫。此外,美国还反对向亚洲开发银行增资。

这不仅招致了中国、巴西等新兴经济体的不满,也削弱美国在其西方盟友心目中的可信度。从很大程度上说,英、法、德等西方大国不顾美国反对加入亚投行,也是在对美国发泄自己的怨气。在英国等主要西方盟友宣布加入亚投行之后不久,美国财政部长杰克•卢(Jack Lew)就公开警告说,国会迟迟不批准国际货币基金组织的改革,将是“非常危险的”。美国将因此在一定程度上“失去塑造国际规范和惯例的能力……我们的国际可信度和影响力正受到威胁。”

杰克•卢的担忧是非常正确的,阻挠IMF改革的做法只会增强中国另起炉灶建立自己的并行体系的决心。因为美国的敌意会使中国愈发认为美国的战略就是遏制中国,而非像它口头上说的那样“欢迎中国和平崛起”,这将大大刺激中国采取不合作态度的可能性——面对美国的消极阻挠,中国不可能什么都不做。

    在这件事情上,白宫和美国国务院或许是一肚子的委屈,但不管怎样,IMF改革得不到国会批准,那是美国自己的事,不能成为其反对他国加入亚投行的理由。对此,IMF总裁拉加德评论说:“对于没有同意份额改革的国家而言,亚投行也是为它们敲响了警钟,其他加入的国家已经清楚地传达了一个信号——全球合作是必要的,我们已经向多边基建投资机构敞开了大门,你们也应该有所行动。”

事实上,IMF已决心绕开美国单独推进改革,它甚至得到了奥巴马总统的支持,这就是所谓B计划。它还将尽早(例如今年6月份)将人民币纳入其“特别提款权(SDR)”货币篮子。用拉加德的话来说,“问题不是人民币会不会成为SDR的一部分,而是何时加入……(尽管遭遇美国国会反对)我们需要不断坚持推进改革,永不放弃。”

    亚投行事件有可能会刺激美国和日本加紧《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)谈判进程。这是一项涵盖12个太平洋国家的自由贸易协定,但却将地区主要贸易大国——中国——排除在了外面,因而看起来不像贸易规则制定,更像是一场地缘政治权力游戏。不过,而该协议的成败,仍然取决于奥巴马能否确保在共和党人控制的国会通过“贸易促进权”(Trade Promotion Authority,简称TPA)法案。

    另一种可能是,在输掉了这一阵之后,美国有可能软化自己的立场,转而务实地推动世行、亚行与这个新机构进行合作。我们注意到,华盛顿方面近来已经释放出这种声音,美国财政部长杰克•卢上月还亲自飞抵北京,向中国国务院总理李克强传达了这一讯息。

 

三.

 

不同于已经成立或正在筹办中的金砖国家开发银行、上合组织开发银行等多边金融合作机构,对于新生的亚投行,中国不仅是积极的倡议者,还毫不掩饰自己的主导地位。

这也正是亚投行事件在西方国家引起如此巨大反响的根源,国际舆论评价说,这是中国展示独立意志和金融力量的一次积极外交行动。在许多西方观察者看来,创立亚投行所引发的美国与其西方盟友之间的争执,深刻地反映了全球实力此消彼长消长的既成事实和世界新秩序的长期趋势。这还是中美之间即将正式拉开帷幕并日益加剧的激烈竞争的序曲,这场竞争的核心内容是:谁将书写21世纪全球经济规则?

一些西方媒体哀叹,英国的单方面举动也再次告诉世界,西方世界内部在面对“中国崛起”时是多么难以协调统一!这种分歧不仅表现在单个西方国家内部——例如英国财政大臣奥斯本与其内阁同僚之间的争论,也表现在不同西方国家之间,而且接下来仍将如此。在中国给亚投行设计的1520个董事会席位中,将3席(它们代表不超过20%的投票权)预留给“域外”(即非亚洲)成员国,这会导致7个欧洲国家为谁该进入董事会而爆发争吵;此外,这些国家还将为亚投行的欧洲分行所在地展开竞争,预计英国与卢森堡之间的竞争最为白热化……

美国在欧洲和亚洲的铁杆盟友无视华盛顿的强烈呼吁而争先恐后地向中国示好,给中国的一些官员和学者们带来了某种胜利感。表面态度的谨慎谦虚难以掩饰许多人内心的雄心,他们认为,亚投行已经证明,地球在离开了美国的领导后照样会转——而且可能运转得更好!眼下,似乎包括美国传统盟友在内的整个世界都希望中国能够引领新一轮的全球化进程,对亚投行的态度则成为这些国家对中国支持度的试金石。

    长久以来,中国一直希望说服亚洲邻国和全世界,对它们来说,中国的崛起不是威胁,而是受益。对此,亚洲和世界一直报以将信将疑的态度——它们既不愿意错过搭上中国经济增长快车的机会,又想要继续得到美国的安全保障。在这场亚洲影响力争夺战中,中国的优势是日益壮大的经济辐射能力,而美国的王牌则是其军事实力以及对众多国家的安保承诺。这让夹在中美之间的国家经常陷于两难境地——日本、澳大利亚、菲律宾和韩国都与美国签有安保条约,但现在它们与中国的贸易额都比与美国的贸易额大得多。没有人希望在美国和中国之间做出选择,但亚投行事件表明,有时候必须作出选择。

是的,世界必须做出调整,以适应中国的崛起。

但换一个角度看,中国与美国过去的对手截然不同,中国的首要战略目标是发展经济和维持国内稳定,中国并不打算输出意识形态,也不愿意轻易“干涉”他国内部事务。在这种情况下,如果美国死抱着冷战思维——就像这次在亚投行问题上的态度——不放,那么,除了会造成双方都承受不起的对峙,还有可能真的出现人们所担心的“预言的自我实现”。

正如一位西方学者所言,与一个崛起中的大国打交道的最佳方法是什么?如果“不断迁就”是错误的,那应该是“不断遏制”吗?如果西方认为必须像当年对付纳粹德国那样对付中国,“那么,我们最终很可能真的会与中国爆发战争”。因为中国或许会从中得出这样的结论:惟有通过冲突,才能实现崛起。

随着中国不可阻挡地登上世界最大经济体的宝座,它已成为全球体系不可或缺的一部分。有人认为中国的地区影响力增强必然会损害美国在亚洲的利益,这是一种有悖历史潮流的观点,会催生糟糕的政策。美国明智地顺应这种趋势,与中国建立一种真正意义上的“新型大国关系”,承认中国对亚洲和世界发展的重要性,为鼓励中国更好地融入世界体系而适当修改既有规则,很可能会更加符合美国和世界的利益。

    因此,在加入亚投行问题上,英国不过是没有“一味迁就”美国而已。作为当今世界上比任何一个国家都对“大国兴衰”有着切身体认的昔日大国,英国的对中国的“明智迁就”对美国将是个有益的刺激。

    而在中国这一边,在对美国赢得了亚投行开门第一局以后,接下来最需要做的事情,恰恰是认真倾听华盛顿的担忧,避免它成为现实。具体来说,就是切实地承担起组织和领导责任,确保这个机构既要符合透明度、环境和社会责任等各方面的标准,又要满足心思不同的众多成员的需求。

    值得欣慰的是,中国方面已经做出了积极的姿态。中国财政部一再向亚洲和世界承诺,将努力将亚投行打造成为世界一流的金融机构。中国还指出,鉴于近年来现有多边机构不断暴露出来的弊端——例如,成本高昂的基础设施并未带动经济发展、减贫贷款未惠及大众反而让腐败官员中饱私囊、大型基建项目片面注重经济效益而忽视社会和环境代价……等等,亚投行在未来有雄心和信心力争使其运营效率高于世行和亚行。为此,中国已经聘请曾在世行供职30多年的资深律师娜塔莉·里奇汀斯坦(Natalie Lichtenstein)来帮助亚投行制定章程。为缓解西方和中东各国的担忧,中国还谨慎地婉拒了伊朗成为亚投行创始成员国的意向。预计它将在稍后加入,成为亚投行的普通成员国,就像日本一样。

    但我认为,中国还可以做得更多和更彻底。当然,这需要一个更开放的心态。

    第一个问题是:虽然中国一再澄清自己不寻求“一股独大”,但迄今为止实际上仍未就自己在亚投行中的地位作出清晰的界定。鉴于客观上的经济体量以及主观上的领导角色,中国毫无疑问将在亚投行中占最大股份,但它与其他成员国之间的比例关系究竟是如何的?最重要的是:中国是否将享有一票否决权,就像美国在IMF中那样?这是世界高度关心的问题。

第二个问题是:亚投行的总部设在北京是否最佳?它的负责人是否必须由中国人来担任?针对它们的讨论都应该是开放的。

近日有传言说美国前总统比尔·克林顿(Bill Clinton)有可能受邀出任亚投行首任行长,虽说我们无法轻率地判断这会不会是一项明智的任命(不妨设想一下,万一他的妻子在一年多后成为美国总统……),但邀请更多西方发达国家的政商领袖和专业人士参与亚投行工作,对于扩大亚投行的影响力、尽快提升它的水准、打消外界疑虑等诸多方面,具有一举多得的功效。

    据说,2014年底,佐科•维多多(Joko Widodo)总统领导的印尼新一届政府的高官访问北京时曾游说中国领导人将亚投行总部设在雅加达。我们为什么不能视之为一个不错的选项呢?未来亚投行的大量业务将发生在穆斯林世界,也就是所谓“一路一带”上,印尼是世界上第一穆斯林人口大国,如果亚投行总部在印尼,将会有许多便利,况且它本身还是东南亚最大的市场,拥有庞大的基础设施需求。不管怎样,将亚投行总部设在中国以外的城市——或者如新加坡、吉隆坡——将有助于减轻人们(特别是东盟国家)对“中国霸权”的担心,当年,日本正是因为有类似的考虑才将亚行总部设在马尼拉的。

    既然中国立志要在未来的国际秩序中发挥更大的影响力,那么,一个由中国主导的新型国际机构就不应该重复西方控制的世界银行和国际货币基金组织等传统多边机构的旧模式。中国在亚洲拥有无可比拟的资金实力和市场需求优势,所以永远不必担心会发生“花钱买了鞭炮让别人放”的事情发生。

    写于201544-4月7201548日发表于“腾讯·大家”专栏;见网标题:全面破解亚投行背后权力的游戏;链接:http://dajia.qq.com/blog/458983013414854

 

 

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