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亚投行:一个“新型”搅局者

    亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,以下简称亚投行,或AIIB)的创建,现在看起来更像是一场地缘政治角力,而且,在这场被世界舆论解读为具有重大象征意义的中美长期争夺的第一战中,中国出乎意料地大获全胜。

    不过,在本文中,我更愿意将它还原为一个单纯的经济和金融问题。

因为大大高估了中国的雄心,美国夸张地采取了错误政策,让自己显得像无理取闹。除了日本之外的美国绝大部分主要盟友都无视美国的警告,积极投身到这个中国主导的新的多变金融机构中来。

相比于谈判旷日持久的金砖银行和上合银行,亚投行从酝酿、组织到确定、签约,可谓进展神速。成立这样一家金融机构的最初设想是中国财政部于2013年年初提出的。当年10月初,习近平出访印尼,他在与苏西洛总统会谈时正式提出了这个倡议;一周后,李克强总理在于文莱举行的第16次中国-东盟领导人会议上重申了这一倡议。

进入2014年,在中国财政部的推动下,亚投行的筹备工作骤然提速。到2014年5月初亚行年会于哈萨克斯坦首都阿斯塔纳召开之际,一个由16个创始国参与的亚投行磋商会议就在年会会场附近召开。2014年 10月24日,中国、印度、新加坡等21个区域内意向创始成员国在北京签署《筹建亚投行备忘录》,据报道,之后各国将启动章程谈判和磋商,预计在2015年内完成章程谈判和签署工作,使这家继金砖银行和金砖应急基金之后最新诞生的跨国金融机构得以在2015年底前投入运作。2015年1月15至16日,亚投行意向创始成员国在印度孟买举行第二次谈判代表会议,各方就亚投行章程草案进行了首轮磋商。各方计划至少再举行两次谈判代表会议,争取年中完成章程谈判并签署,之后经成员国批准生效,年底前正式成立亚投行。

根据先前的协议,亚投行的法定资本为1000亿美元,其规模相当于总部位于马尼拉、拥有1650亿美元资本金的亚洲开发银行(Asian Development Bank,以下简称亚行,或ADB)的三分之二。亚投行的初始认缴资本目标为500亿美元左右,实缴资本为认缴资本的20%。按照中方发言人提供的信息,亚投行参与各方已一致同意将总部设在北京。据推测,其首任负责人很可能由去年10月23日刚刚宣布辞去中金公司董事长的中国资深银行家金立群担任。

中国政府负责此事的最高领导人、财政部长楼继伟表示,目前各意向创始成员国同意将以国内生产总值(GDP)衡量的经济权重作为各国股份分配的基础,因此中国将持有最大股份。但中国在亚投行并不刻意寻求“一股独大”,也不一定非要占到50%的股份,随着亚投行成员的增多,中国的占股比例会相应下降。当然,按照经济权重计算,中国仍将持有最大股份。楼继伟在2014年6月就曾表达过类似的意思,当时他说,中国最初的出资比例可以达到50%,但这只是为了表示推动亚投行的决心和诚意,同时确保它有足够的资金顺利启动,并非中国想要对它“绝对控股”。

一般认为,亚投行的直接挑战对象是已有近半个世纪历史的亚洲开发银行,当然也是中国扩大在亚太地区影响力的步骤之一。前文提到过,目前牵头筹备亚投行的金立群在亚行担任过副行长一职,可以说对亚行的运作模式及日本同事了如指掌。

    多年来,中国将自己视为新兴经济体的代言人,为了在世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)以及世界贸易组织(WTO)等国际组织获得更多话语权付出了诸多努力,但收效甚微。这使得北京对于西方主导现有多边机构日益失望,金砖银行等机构都是以中国为代表的主要新兴经济体在被称为“布雷顿森林体系”的战后国际金融秩序之外另起炉灶的尝试,亚洲开发银行也是这个体系中的一部分。长期以来,IMF和世行的负责人由欧美把持、亚行的领导人由日本人担任,也一直是一个不成文的约定。鉴于近年来中日之间的敌意日渐加深,经济总规模已经取代日本、跃居世界第二的中国试图绕过深受日本影响的亚行而另搞一套,完全在逻辑之中。

亚洲开发银行成立于1966年,美国与日本同为它的最早成员国和最大股东。目前,美、日两国在亚行出资各占15.65%份额,各自拥有12.82%投票权。随着亚洲太平洋地区逐渐成为世界经济增长主要引擎之一,亚行的重要性也愈发引起外界关注。中国直到1986年才加入亚行,目前是它的第三大出资国,出资份额占6.46%,投票权重为5.47%,均不及美、日两国的一半,这与中国全球GDP总量第二和外汇储备第一的地位很不相称。

    2013年初,“安倍经济学”的强烈支持者、当时的亚行行长黑田东彦被提名为日本央行总裁,使得亚行行长一职在任期尚未届满时便出现空缺。尽管对这一职位垄断多年,但日本政府仍非常担心中国趁机抢夺这一重要位置,并做出许多外交努力来确保它仍由日本人掌控。亚行共有67个成员,按照其内部章程,行长候选人必须赢得超过50%的成员国的联合表决权,而日本、美国、欧元区国家、澳大利亚和新西兰等西方国家拥有的表决权加起来达到50.6%。

    后因国内意见不一致,加之此次亚行换届正好在中国“两会”召开之际,恰逢新旧政府交接班的关键时期,中国最高层可能也很难及时暇顾,中国放弃了放弃了参与竞争亚行行长的机会。日本财务省负责国际事务的次官中尾武彦顺利当选这一职务——这是亚行成立迄今的第八位行长,他们无一例外都是日本人。差不多与此同时,金砖五国正式对外宣布决定成立金砖开发银行和金砖稳定基金,这也显示了中国在这个问题上的主要兴趣点另在他处。

但国内也有观点认为,以中国高达近4万亿美元的外汇储备和超过100万亿元人民币的储蓄余额,增加对亚行的出资毫无困难。关键还在于中国对自己在国际事务的话语权、在亚洲金融开发方面可以扮演的积极角色要有战略上的认识。而且,在中日政治争端加剧的情况下,中国积极参与亚行的治理,或许也可以成为缓和两国关系、进而加强国际合作的契机。

    从日本的角度来看,它一直宣称从未坚持过亚行行长必须由日本人来担任。但鉴于日本对亚行创建以及二战后对亚洲经济的贡献度,以及日本金融人才在亚洲所具有的显著优势,这是一个自然而然的结果。事实上,这同美欧对把持世行与IMF的说辞如出一辙。

    从某种意义上说,日本对于亚投行的抵触也是因为这一层关系。事实上,亚投行的47个创始成员国中,大部分也是亚行的成员国,而它未来要争取的新成员,很可能仍然是亚行的现有成员。考虑到当下多边机制流年不利,各国政府拨款谨慎,未来这两个机构若试图增资,则必将出现僧多粥少的争抢局面。

    不过,上任两年的亚行行长中尾武彦本人倒似乎并不反对这家即将成立的竞争对手。他已经多次在公开场合表达过欢迎亚投行的态度,并表示亚行已经开始与中方接触,希望共享经验、技术和专业知识,并在亚投行实际成立后与之展开有效合作。

亚投行之所以比中国之前倡导的金砖银行、金砖应急基金、乃至上合组织银行之类的多边机构具有更大的吸引力,主要原因在于它提供了一种填补绝大多数现有多边金融机构——如世界银行和国际货币基金组织——的业务模式空白的新选项。后者专注于扶贫开发和金融稳定,而亚投行则瞄准了具有长远前景的公路、铁路、港口等大规模基建项目,更何况它的贷款项目集中在经济体量庞大、增长迅速的亚太地区。

这些亚洲新兴发展中国家亟需基建投资,但由于基础设施投资的资金需求量大,实施周期长,收入流不确定等因素,针对这类长期高风险项目的纯商业性私人融资通常不是代价高昂,就是根本就没有,而这也不是世行和亚行的主业,况且它们的资金也极其有限。IMF总裁拉加德(Christine Lagarde)十分欢迎亚投行,她认为,全球基建需求巨大,而IMF在当前和未来的主要任务都不会是基建融资,因此亚投行的成立对世界是一大利好。

关于亚投行的业务定位问题,中国财政部长楼继伟解释说,世界银行、亚洲开发银行等现有机构侧重于减贫,亚投行则侧重于基础设施建设。在亚洲基础设施融资需求巨大的情况下,由于定位和重点业务不同,亚投行与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。按照楼继伟的描述,亚投行将是一个“准商业性”机构,初期将主要向主权国家的基础设施项目提供主权贷款,今后也将考虑设立信托基金,针对不能提供主权信用担保的项目,引入公私合作伙伴关系模式(PPP),通过亚投行和所在国政府出资,与私营部门合理分担风险和回报,动员主权财富基金、养老金以及私营部门等更多社会资本投入亚洲发展中国家的基础设施建设。

    上述区分的确不仅有道理,而且在很大程度上也是切实可行的。世行行长金墉曾说,世行对发展中国家基础设施建设需求的预估最低也在每年1万亿美元左右,这其中,亚洲地区占了很大比重,资金缺口很大。亚行行长中尾武彦也说,亚行预估亚太地区2010年至2020年间的基础设施投资需求将达8万亿美元,相当于每年8000亿美元,而亚行每年能够提供的新的项目贷款仅有约130亿美元,简直就是杯水车薪。

    作为亚投行临时秘书处秘书长,金立群本人在今年的博鳌论坛上重申了中国的这一立场,他表示,亚投行对世行和亚行是一个补充,而不是替代,是对现有国际金融秩序的完善和推进,“亚投行并非为颠覆而生”。中国作为亚投行第一大股东,将通过承担更多责任来促进亚洲地区的合作和多赢之举。“亚洲大陆茫茫大地一望无际,太平洋印度洋浩浩荡荡,完全容得下这些机构,我们相信绝不会发生互相‘踩踏’的事件。”这话显然是说给美国和日本听的。

金立群强调,亚投行“从成立的第一天起就带有明显的新时代特征”,将建设“最高标准”。他正确地指出,亚洲地区其实并不缺资金,缺少的只是好的融资机制,襁褓中的亚投行就是这样一个能够满足现存的客观需求的平台。它将撬动私营部门的资金,合理分担风险,利益共享,以促进亚洲基础设施的建设,为域内外国家带来发展机遇,提供广阔市场,从而促进全球经济的复苏和增长。

    而从中国自身利益的角度来说,首先,创办亚投行这样一家新金融机构对于提升中国的国际和地区影响力,将雄厚的经济实力转化为政治和外交方面的软硬实力,显然有着巨大的好处。中国也正是看到了二战以后形成的现行国际金融、贸易体系对于美欧和日本维护其国际地位,同时以更低廉的成本获取全球资源方面的优势,才决心尝试另起炉灶,搞一套能够发挥自身影响力的平行体系的。中国的综合国力、外汇储备和国内储蓄都足以支撑这样一个金融机构,它也是中国十分“烦恼”的近4万亿美元外汇储备投资多元化战略中的一部分。

    其次,改革开放以来,中国自身的基础设施建设取得了世所共见的巨大成就,同时还在这方面积累了丰富的经验,并在铁路、公路、机场、电力、通信等基础设施领域培育出了拥有全球竞争力的施工建设能力,这也是李克强总理近两三年来不遗余力地向外国领导人“推销”的。中国主导的亚投行的成立,将极大地有助于中国充裕的资金、丰沛的劳动力和过剩的产能走出国门,发挥比较优势,拓展海外基建市场。更长远和宏观地看,这对中国扩大和优化外需、突破国内市场瓶颈、实现经济结构调整转型……都有不可替代的作用。

    另外,以往中国的对外贷款模式一般是通过政策性贷款协议在发展中国家寻求资源、市场乃至战略联盟。但从近年来中国投资在希腊、斯里兰卡、委内瑞拉、津巴布韦等国家的频频受挫来看,这种将“援助”与“生意”打包的“支票簿”式经济外交模式的弊端也日益凸显。许多初次走出国门的中国机构由于缺乏对国际政治的了解,错误地将外国的情况想像成同中国国内是一样的,以为只要搞定了政府,一切就都能说一不二。但实际上,把钱借给非洲和拉美一些不稳定的政府及其支持的项目,是要冒巨大风险的。

为了分散这些的风险,中国政府眼下也希望通过更加多边化、市场化和专业化的路径,来使自己的经济和金融外交更加稳妥好有效。而且,过去10多年来中国对外贷款的动机也在不断变化。最初的主要目的是寻求石油、矿产等原材料资源,而现在则更想要为中国的企业——特别是工程企业——打开海外市场。

所有这一切,都是亚投行应运而生的契机。

    不过,正如一些观察人士指出的,亚投行的抱负虽然可嘉,前景虽然看好,但中国自身的金融体系成熟程度、金融市场开放度、金融机构的国际化水平以及金融市场和人民币的国际影响力等至今都仍然处于相当弱势的地位,这些都限制了中国开展更大规模和更高水平金融合作、进而融入并改造现行国际金融体系的雄心。从这个意义上说,中国的当务之急也许不是挑战以世界银行和国际货币基金组织(包括亚洲开发银行)为代表的“旧秩序”,而是加大力度改革国内金融体制。

但反过来看,不论亚投行的前途将是多么复杂、艰难和叵测,它毕竟代表着以中国为首的新兴市场抛开旧秩序另起炉灶的尝试。最终,它们也许很难达到预期的成就,但它们所代表的呼吁改革的压力对加快全球金融和货币体系改革而言,注定会起到非常有益的促进作用。我们注意到,世行和亚行最近都宣布了大规模的改革计划——世行将要“减员增效”,亚行则许诺“简化流程”,它们正是为了回应金砖银行和亚投行这些后来者的竞争。

英国《金融时报》不久前在一篇社评中用简练的语言概括了这对辩证关系:“现有的多边机构将不得不对自己进行彻底整改,才能在一个日趋以中国为中心的世界更有效地开展竞争。与此同时,中国可能会发现,如果这些新的金融机构不实行透明、严格的治理标准(这也是美国反对的最大表面理由),它们可能还没有建立起与自己的资金实力相称的声誉就已经走下坡路了。”

    写于写于2015年4月4- 9日,发表于《同舟共进》杂志2015年第6期,有删节;链接:http://www.tzgjmag.com/review/list/showlist/?id=1990&Jounrnals=98

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