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TPP面临生死存亡一刻

    对于那些将TPP描绘为美国意图遏制中国崛起的一个阴谋的中国战略分析家来说,上周末他们听到了一个大快人心的消息(当然,他们中的绝大多数人实际上没有听到,因为他们从来不关心事实)——

在 6月12日的投票中,虽然美国众议院以微弱优势(8票)通过了完成TPP谈判所必须的“贸易促进授权”(Trade Promotion Authority,简称TPA)法案,给予奥巴马总统“快车道(fast-track)”授权,但却否决了与它捆绑的另一项“贸易调整援助计划”(TAA)。按照美国的立法程序,这意味着这项法案事实上已被冻结。除非国会能够在短期内再度投票并通过TAA,否则,奥巴马为之努力了整整3年的TTP谈判将在最后一刻功败垂成。

所谓“快车道”授权,就是给予奥巴马(及其继任者)6年时间与他国磋商,而国会只就政府达成的贸易协定进行一揽子的“批准/否决”简单投票,而不是逐项审议并加以修改。没有这一授权,美国政府很难从谈判对象国家争取到一锤子买卖式的让步,因为它们担心自己即便作出了重大让步,协议仍然会在美国国会遇阻,并被迫重新谈判。

    预计奥巴马还将为挽救TTP做最后的努力,他显然渴望在自己的第二任总统任期届满之前留下一项重要的政绩。

不过,一旦TPP真的夭折,那么它所造成的冲击和损害将是双重的:对奥巴马来说,这意味着接下来不到两年任期将更加困难,他将在移民、伊核、气候变暖等所有问题上遭遇更大阻力,而美国与欧盟正在进行中的TTIP议程更是首当其冲;对美国来说,这是又一次责任感和领导力的重大损失,它将加深盟友的挫败感,使它们更加怀疑美国是否依然是一个能够信赖的伙伴。不久前,它们纷纷不顾美国反对,加入中国主导的亚投行。

 

TPP前世今生

 

TPP,是英语“Trans-Pacific Partnership Agreement”的缩写,汉语一般翻译为“跨太平洋伙伴关系协定”。

2003年,新西兰、新加坡、智利三个亚太国家之间开始酝酿一个以取消关税为主的多边自由贸易协定(最初简称为P3-CEP,随着文莱加入改称P4),它是TPP的前身。在2005年的APEC峰会期间,上述四国签署协议,并于次年5月底生效,这标志着TPP的正式诞生,不过它在当时几乎没有得到什么关注。无论是各国政要还是媒体观察人士,甚至连缔约的四国领导人自己都不曾预料到,10年以后,它将成为一个搅动本地区经济乃至政治格局的巨大引力场。

如同当今世界上的大多数事情一样,美国的参与让这个不起眼的协议骤然获得了强大动能。2008年3月,当时的布什政府宣布加入P4正在进行的有关金融服务和投资条款的两项谈判。半年后,美国正式加入P4,并提出将它扩大升级为“跨太平洋伙伴关系协定”。同年,澳大利亚、秘鲁和越南加入。2009年11月,上任不到一年的奥巴马总统表态称,美国将与TPP成员国构造一个“拥有广泛成员基础,且拥有堪当21世纪贸易协定的高标准”的区域自由贸易协定,当时的9个TPP国家领导人宣布完成TPP协定纲要。自此,美国开始全方位主导TPP谈判。

2010至2012年间,马来西亚、加拿大和墨西哥相继加入谈判,特别是世界第三大经济体日本于2013年的加入,使TPP真正成为一个涵盖亚太地区大部分经济体的巨型自贸协定。截至目前,TPP成员国已达到12个,覆盖约8亿人,它们的经济总量占全球近40%,贸易总量占全球三分之一,远远超过了世界上最大的区域一体化化组织欧盟所占的比例。

TPP的原定目标是立即自由化成员国之间90%的贸易,剩下10%在10年内逐步实现。奥巴马总统最初希望在2012年底就完成谈判,但根据协议,新的申请者必须获得现有所有成员国的同意方可正式加入谈判,这意味着它们需要先与现有的TPP谈判方进行广泛的双边磋商,而后者还要在国内完成相关程序。例如,在美国,一般情况下,政府与一个新的参与国举行谈判之前,应当提前至少90天告知国会并经过它的批准。因此,尽管包括巴拉克·奥巴马和安倍晋三在内的各主要国家领导人一再公开表达尽快达成所有谈判的强烈意愿,但谈判迄今已进行超过20轮,协议文本的最终签署推迟了3年,至今仍未完成。

不过,过去一年里,TPP谈判似乎有明显加速迹象。

 

“重返亚太”的经济支柱

 

从传统意识形态的立场来看,贸易自由化从来都不是美国民主党人所热衷的优先议题。小布什卸任以后的这些年里,美国几乎没有同世界上任何重要经济体达成过贸易协定,韩国可能是唯一例外。但具有讽刺意味的是,推动TTP却成了奥巴马政府第二任内的政策重点,而且其重要性在他8年总统任期接近尾声时与日俱增。

    这主要是基于以下三个视角——

    首先,2008年金融危机爆发以后,美国经济一蹶不振,而居高不下的失业率则是政府承受的最直接的压力。为了增加国内就业机会,奥巴马总统在2010年的国情咨文中提出,要用5年时间实现“出口倍增计划”。亚太地区无疑是当今世界上经济增长最快、市场活力和潜力最大的地区,美国只有最大限度地在这个市场里分一杯羹,才有可能扩大出口、增加就业、尽快实现经济复苏。从很大程度上看,加拿大、澳大利亚、墨西哥等传统上已经与美国建立紧密经济联系的西方国家主要也是出于这个目的而热心地加入TPP的。

但TPP眼下之所以在美国以外受到那么高度的关注,实际上更多是基于另一个视角,即它是美国近年来竭力推动的“重返亚太”的全球战略布局中的两根支柱之一。所谓“重返亚太”或“再平衡”战略,无非包含三大块内容:军事、经济和外交。众所周知,军事和经济力量是外交的两个后盾,因此可以说,TPP是美国“重返亚太”战略的经济组成部分。相比于正在缓慢衰落中的军事优势(况且军事还是一种零和游戏),这一部分是美国更可能有所作为、并与自己的亚太盟友取得共赢的舞台。可能正因为这个缘故,它得到五角大楼的强烈支持。国防部长阿什顿·B·卡特(Ashton B. Carter)今年4月说:“对我来说,TPP协定的通过和再造一艘航空母舰同样重要。”

    一些分析人士认为,近年来,亚洲区域经贸合作进展迅速,形成了东盟“10+1(中国等)”、“10+3(中日韩)”、“10+6(中日韩印澳新)”等制度性安排。与此同时,作为全球第二大经济体和地区第一大国,中国起到了亚洲经济发动机的作用,在区域经济政治版图中的地位也显著提高,亚洲经济一体化进程正越来越呈现出围绕中国而展开的端倪。TPP则是美国力图扭转自身影响力衰落的局面,重新掌握亚洲经贸合作主导权的抓手。深受奥巴马总统倚重的白宫国家安全事务助理苏珊·赖斯曾在华盛顿乔治敦大学发表《美国在亚洲的未来》演讲时说,美国在亚洲最重要的经济目标就是完成TPP谈判。奥巴马政府官员还曾经表示,TPP是针对中国和其他新兴经济体崛起的战略回应。通过TPP,美国将把APEC(亚太经合组织)这个松散的“空谈俱乐部”转变为一个围绕在美国周围的紧密的经贸实体。

  奥巴马曾不止一次地公开说,必须由美国而非中国来制定亚洲贸易规则。他认为,中国等新型大国正试图创建竞争性的区域集团,而一旦中国领先一步,美国劳动者和企业就将处于劣势。这是审视TPP的第三个视角,即美国力争通过主导TPP谈判进程和议题,确保“走在制定全球商业规则的前列”,进而使自己获益。

世界贸易体制的暗淡现状的确非常有利于TPP的推进:全球化使各国对自由贸易的需求越来越紧迫,经济增长迅猛的东亚地区尤其如此。然而,曾经在贸易自由化过程中发挥主导作用的世界贸易组织(WTO)却越来越显得力不从心——上一轮多边贸易谈判“多哈回合”自2001年启动以来,因发达国家与发展中国家的对立而几乎陷入“植物人”状态,至今仍未见任何起死回生的迹象。于是,许多国家开始在WTO之外寻求替代性的双边和区域多边自由贸易协定FTA(Free Trade Agreement),它们的中的一些还签署了一种名为“经济伙伴协定”(Economic Partner Agreement,简称EPA)的要求更高的合作协议,除了商品零关税以外,它还会涉及到一些制度方面的开放与合作。

TPP可以说就是EPA的一种,但它的要求比一般的EPA更高。从这一点上看,美国不仅希望以主导TPP来强化自身的亚太领导者的角色,还冀望借此重塑国际贸易规则,将TPP谈判中诞生的新规则搬到其他FTA上,甚至移植到WTO平台上。事实上,现有TPP成员国中的绝大部分都已经与美国有了FTA,但它们为什么仍然希望加入TPP呢?答案恐怕要从奥巴马总统以及美国贸易谈判代表经常说的“下一代贸易协定”中去寻找——很明显,它们想要主动地塑造未来,而不是被动地接受未来。而在这场有可能塑造未来的贸易谈判中,美国已经占得了先机。

 

“下一代贸易协定”

 

如果TPP最终得以顺利签署,那么,它将是20多年来规模最大的一个贸易协定——上一个还要追溯到1994年签署的北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement,简称 NAFTA)。TPP将连同美国正在与欧盟共同打造的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系” (Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP)一起,构建一个由美国和西方领导的全球商业贸易的新规则框架。

    2011年11月,当奥巴马总统在夏威夷举行的APEC第19次领导人非正式会议上大力倡议推动TPP框架形成时,他把这一谈判将要达成的结果称为“下一代贸易协定”。因为它将超越现有自贸协定的范畴,成为一套更广泛协议的“样本”或“种子”,它会把一系列“21世纪的贸易问题”纳入谈判内容,如数据流、金融监管和知识产权等。能干的美国贸易代表迈克尔·弗罗曼(Michael Froman)及其领导下的美国贸易代表办公室(USTR)在介绍TPP时也总是喜欢一再强调,它旨在“创设一个高标准的、21世纪的协议”。

    那么,它的“高标准”和“下一代”究竟体现在哪里呢?

TPP谈判由21个工作组组成,涵盖29章议题,被形容为有史以来最雄心勃勃的自由贸易协议。

如果说中国极力主张的“东盟(10)+N”模式依然着眼于传统的削减关税的话,TPP除了要求取消关税外,还将重点放在处理各种非关税的贸易屏障问题上,其中包括政府采购、国有企业行为、金融市场监管融合以及劳工权益、知识产权、环境保护等诸多领域。可以说它是一个“升级版”的自贸协定,但更重要的是,过去的自贸协定只关注国与国之间的边界开放问题,TPP则将管辖权限延伸进入了一国边界以内。它所力求“统一”的关于市场竞争与政府监管等方面的许多内容——包括经济立法、经济透明度、反贪污、金融自由化等——都必然涉及各国国内的经济制度。

由于TPP谈判内容不对外公开,外界只有等到协议最终达成后才有机会得知其具体内容。不过,从TPP谈判方在2011年公布的协议框架来看,这个“下一代贸易协定”主要包含五个领域的谈判内容:

第一,全面的市场准入,减少关税和其他贸易和投资壁垒;

第二,全面的地区协议,促进在TPP成员国之间发展生产和供应链;

第三,跨领域贸易议题,包括监管一致性、促进竞争、中小企业和发展;

第四,新的贸易挑战,促进创新产品与服务的贸易和投资,包括数字经济和绿色技术相关的贸易与投资;

第五,与时俱进的协定,能够适时更新协定,以解决未来新出现的问题,以及随着TPP规模扩大带来的新问题。

由此可见,TPP涵盖所有的商品和服务领域,是贸易、投资、服务的全方位一体化;它采取共同的原产地原则、劳工标准等,还是一种生产要素一体化;它要求采取公开透明的竞争性政策、共同的环境政策和投资保护政策等,因而大大推进了政策一体化;最后,虽然在目前TPP纲要中,人员的自由流动只是界定在临时商务人员,但从整体看,它是个商流、物流、人流全面自由化的政策平台,其最终目标是完全一体化。

以最棘手的国有企业问题为例,TPP要求各缔约国政府取消对国有企业的一切补贴以及对国有企业海外投资所给予的特惠融资措施、保护外国私营企业经济活动、取消政府采购的优惠偏好等等。

而在关税方面,TPP要求百分之百废除关税,所有商品关税必须立即或者分阶段降为零,没有谈判空间;它原则上不承认任何例外商品(除因宗教等原因而不得不特例对待的极小一部分商品之外),且坚持“非歧视性原则”,即对处于不同发展阶段的经济体不采用区别对待的特殊机制,而是一刀切的统一原则。

    然而,高标准的同义词是高难度,况且它还深入触碰到参与方的国家主权。而且,由于参与TPP谈判的家已有12个之多,它们的经济社会发展水平差异巨大,其中既有像美国这样的世界头号经济强国,又有像越南这样的典型新兴经济体,各国利益诉求大不相同,决定了这样一个雄心勃勃的协议很难在短期内达成。

    不说别的,就拿最基本的拆除关税壁垒来说,目前发达国家之间的关税已经非常低了,这对它们可能不是什么大问题,但要在整个亚太地区实现零关税,现阶段几乎是不可能的。此外,TPP谈判成员国中有好几个国家拥有数量众多的国有企业,像新加坡、越南和马来西亚,估计它们难以接受协议中关于国有企业的严苛规定……

 

日本加入的双重效应

 

    日本的加入对TPP是一柄双刃剑。

首先,使它成为一个真正意义上的大型多边自由贸易协定。日本加入之前的TPP犹如一只大象与几只蚂蚁之间的游戏,其他成员国的经济体量在美国面前几乎可以忽略不计。日本的加入使游戏中出现了一只老虎,这对于TPP吸引更多其他国家参加会产生很大的号召力。我们看到,在日本明确表达兴趣之后,一直以边缘心态对待TPP的加拿大和墨西哥两国也迅速申请加入。

对美国来说,日本的加入在地缘政治方面可能有着更大的意义,面对崛起的中国,美日两国也希望藉TPP展示其同盟的牢固性。正因为这样,美国总统奥巴马一直强烈希望能够拉拢日本加入。

但日本加入的另一个后果是:这大大增加了谈判的难度,拖延了谈判的进程,因为日本从来就不是一个乐于开放市场的国家。而且,由于美日两国的GDP规模占到现有TPP国家的90%以上,TPP实际上也就成了一个扩大版的“美日自由贸易协定(FTA)”。这使得TPP其他参与国家更加乐得作壁上观,不愿意在美日双边磋商达成之前对最终协议轻易作出承诺,从而进一步减弱了各方迅速达成协议的愿望。

TPP的正式概念原本就是在日本主持的横滨APEC会议上第一次提出的,但从时任日本首相野田佳彦在2011年秋天举行的夏威夷APEC会议上首次表达加入意向,到2013年春季获其他11个成员国正式批准加入,期间足足花了1年半时间,首相也换成了安倍晋三。而在接下来的2年多里,TPP之所以迟迟不能得到签署,一大半原因也是在于美日两国之间的分歧难以弥合。

    不出所料,政府加入TPP的决定在日本国内引起了激烈争论。

支持者认为,这将有助于日本从充满活力的地区经济增长中获益。更重要的是,这还能成为放松管制、促进改革的催化剂。通过参加TPP,日本将被迫改革它经济中最僵硬的部分,如农业和服务业。安倍晋三也明确地把加入TPP视作“安倍经济学”中的“第三支箭”——即推行结构性改革——的组成部分。不过,身为一名强硬保守派,当他嘴里说TPP是“一个巨大的增长引擎,造福全球……我无论如何都要实现这个目标”时,心里想得更多的可能是藉此更紧密地携手美国以制衡中国。

    但反对声音认为,加入TPP将使日本经济面目全非,因为这意味着不得不放弃对农业的特殊保护——在日本,大米、小麦、牛肉、乳制品和白糖这五种农产品长年来一直被视为对外贸易谈判中必须维护的“神圣领土”;TPP还可能瓦解日本现存的医疗体系,取而代之的是纯粹市场导向的美式医疗体系。反观日本产业界最大的受益者、也是TPP最大的支持者之一的汽车制造商,它们能够享受到好处实际上并不大,因为美国目前对轿车征收的关税仅为2.5%。

还有一种声音不无道理地指出,由于美国与日本的GDP分别占到TTP现有国家总和的70%和20%左右,其他的都是小国,它们中的许多也已经与日本签订EPA,因此,对日本来说,加入TPP与争取实现日美FTA差不多是一回事。但日本最大的出口对象国是中国,未来最有潜力的市场可能是印度,虽然政府想在外交上迎合美国,但加入一个没有中国、韩国和印度的自贸协议对日本经济来说没有太大意义。

日本政府内部也同样存在着巨大分歧,经济产业省认为,不加入TPP将使日本2020年出口额减少10.5万亿日圆,相当于损失约1.53%的GDP,并减少81.2万个工作机会。但农林水产省却悲观地预测,TPP将会让日本农民受到伤害,使日本GDP损失1.6%,即7.9万亿日圆,并损失340万个就业岗位。日本内阁府的测算结果是,在加入TPP后的10年里,日本的实际GDP将增加0.54%,大约是2.9万亿日元,平均每年2800亿日元不到一点。对于世界第三大经济体而言,这么一点微不足道的刺激效果显然无法平息反对声浪。

    因为尖锐的意见对立,上一届执政的民主党和本届自民党内部都因为TPP问题而发生过严重内斗。上一届民主党政府的农林水产大臣山田正彦曾扬言要出日本民主党,而本届自民党参议员山田俊男则质问政府:“为什么日本要脱下自己的底裤?”

在太平洋的另一端,美国国内的利益集团也一直没有停止阻挠日本加入TPP的游说。由于日本对稻米征收近800%的关税,对美国的汽车出口量是从美国的进口量的65倍,许多美国人不相信TPP真的能够打开这样一个历来封闭的市场。

底特律的汽车厂商早在2012年初日本刚刚对TPP表示出兴趣时就曾致信奥巴马,要求抵制日本加入谈判。美国汽车贸易政策委员会(American Automotive Policy Council)的研究报告宣称,日本的加入将使美国汽车行业将丢掉2600个工作岗位。历来仰赖工会力量的民主党的40多位议员还要求政府承诺不放弃对日本汽车的关税,即便它真的加入TPP。与此同时,日本在双方多次磋商之后仍拒不放弃对大米、小麦、牛肉、乳制品和白糖等几种农产品的保护,这激怒了美国农业界,他们扬言将动用游说力量让TPP在国会无法获得通过。美国的农民还得到了新西兰奶农的跨国声援,新西兰政府曾建议,如果日本不进一步开放农产品进口市场,应将其排除出TPP协商。

    一直到2015年4月下旬举行的最近一轮部长级谈判,美日双方仍未就最根本的分歧达成妥协。它就是:美国要求日本取消大米、牛肉和猪肉、乳制品、小麦以及白糖的关税,涉及500种商品;日本则要求美国为取消乘用车2.5%、轻卡25%的进口关税设定时间表。仅有的一点突破是,日本可能会同意将牛肉进口关税从38.5%降至10%以下。

 

美国国内的政治博弈

 

自今年4月中旬开始,美国国会已就“贸易促进授权”法案进行了多轮投票。总的来说,奥巴马总统遭遇的挫折比鼓舞要多得多,因为法案不是被否决,就是被硬塞进其他法案捆绑通过——后者往往是白宫不能接受的。

    奥巴马总统现在正深陷一场罕见的战斗——在围绕TPP的政治博弈中,他所依赖的同盟是长期与自己为敌的共和党议员们,而他的对手则是一个由民主党人和共和党中的茶党人士组成的奇怪联盟。

传统上,共和党是自由贸易一贯的坚定支持者,而民主党则往往对此将信将疑。反对TPP,是当前奥巴马总统所在民主党内的主流声音,工会、环保主义者和拉丁裔政治组织是他们强有力的支持者。很多民主党人的共识是:自由贸易和全球化会损害而不是增进美国工人和中产阶级的利益,因为这将鼓励美国企业将更多工作岗位转移至海外,并在关键领域降低监管标准。他们还声称,政府过去签署的贸易协定没有一个兑现过当初的诱人承诺,这次也不会例外。

由于得到了控制参众两院的共和党中大部分议员的支持,奥巴马总统本来只需要争取到为数不多的几张来自民主党议员的赞成票,就能让“贸易促进授权”法案顺利通过。但即便他罕见地亲自造访国会山并声称反对该议案就是反对他,却依然没有能够让党内同志回心转意。最令他尴尬的是,在6月12日的投票中,就连多年来在奥巴马推动的所有立法——其中最重要的是医改法案——上都发挥过重大作用的众议院民主党领袖南希•佩洛西(Nancy Pelosi)都占在了总统的对立面。她坦率地说,“我希望对(快车道授权)时间的长度能够有所限定”。

针对TPP本身,佩洛西质疑道“(白宫的)任务是证明,这对于美国人的薪资有利。”这也是以参议院民主党领袖哈里·里德(Harry Reid)为代表的绝大多数民主党人的态度。甚至连约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和保罗•克鲁格曼(Paul Krugman)这样的自由派经济学家都不断地对TPP提出类似的质疑,如果他们还不算反对的话。克鲁格曼在他非常有影响的《纽约时报》专栏中写到:“如果TPP夭折了,我可能不会怎么灰心泄气,甚至还会有点如释重负之感。”“如果它真的夭折了……请不必哭泣,没什么大不了的。”

正如另一位注明的自由派经济学家、美国前财政部长劳伦斯•萨默斯所说的,虽然倡导者相信,该协议对美国的经济和地缘政治利益至关重要,而反对者则担心,它将让中产阶级生活水准下降,却让企业和富人受益。民主党人“现在的观点是,贸易和全球化给予了上层人士更多的收入机会,同时导致普通工人面临更大竞争,从而加剧了美国的不平等。”他们中的一些人还认为,TPP缺乏对就业和环境的保护。

    此外,由于计划中的TPP是一个将会涉及各国国内政策的“高标准协议”,因而它在干涉他国主权的同时必然也会侵犯到美国的内政,例如增加跨国公司将美国政府告到国际法庭上的可能性。这一点,是共和民主两党内部的强硬派所不能容忍的,而茶党原教旨主义分子则反对任何授予政府更多权力的主张,这是奥巴马不能争取到更多共和党人支持的另一个原因。

民主党人在给TPP设置的一系列障碍中还包括在谈判中提出所谓“汇率操纵”问题,即要求将打击汇率操纵写入TPP协议。这显然是针对日本并潜在地针对中国的,但它的实际后果将是杀死TPP。这是因为,一方面,在大多数时候,汇率波动是很难界定究竟是市场行为还是认为操纵的;更重要的是,央行的货币政策(例如美联储之前的QE)经常会影响汇价,如果将它列入贸易协议,就意味着包括美联储在内的各国央行独立性的丧失。因此,这项提议遭到了美联储前主席格林斯潘、伯南克和现主席叶伦等人的强烈反对。日本谈判代表则更加干脆地说:“如果真的在谈判桌上提到了(汇率),我认为谈判就到此为止了。”

    还有人指出,冷战期间,美国经常加入不平衡的贸易协定,认为帮助盟友的经济比加强自身经济更重要。如今,美国人感觉更加脆弱,也不像以前那样信任经济一体化。

总的来说,奥巴马着力推动的TPP已在美国引发了一场有关贸易和全球化的激烈争论。已经宣布角逐2016年总统大选的民主党人希拉里•克林顿(Hillary Clinton) 的矛盾态度充分体现了美国国内围绕这个议题的政治斗争的艰难——希拉里在担任美国国务卿时曾力挺TPP,并称它是全球贸易规则的“黄金标准”。然而今天,即便在竞争对手的一再要求之下,她依然在这个问题上三缄其口。

奥巴马政府原本希望在今年夏天之前完成TPP谈判,并在年底前——2016年总统大选的政治角力将在那以后迅速升温——取得国会批准。但照目前的趋势来看,即使TPP最终能够完成缔结,这项迄今为止最具雄心的宏伟的贸易协定也很可能被大大削弱,为目前业已存在的众多自由贸易机制再添一抹不起眼的颜色。

    写于2015年6月7-17日,发表于2015年6月22日出版的《经济观察报》“观察家”版;链接:http://www.eeo.com.cn/2015/0619/277115.shtml

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