我们用不着费多少力就能够想到，对于某些经济比较发达的地级市，在“市管县”体制下，市对县是有财力支持的。实行“省管县”后，市级财政当然就会认为从此再没有相应的责任了。因此，在某些财政配套资金问题上，原由市级财经配套的部分，却由于管理体制的改变而不能到位，反而加重了一些县级财政的困难。相信今后地级市域内一定会出现比现在更多的“断头路”和“半截管道”现象。此外，财政“市管县”体制会使地级市产生强烈动机，将所辖的富裕县改为区，同时千方百计把贫困县踢出去，就像“店门镇之争”向我们所展示的那样。

因此，站在地级市的立场来看，财政“市管县”实在是一种在原来的事权不匹配并未得到任何实质性改变的前提下增加新的事权不匹配的做法——市对县没有了财权，但却要继续承担过去的所有责任，如市场监督、社会治安等公共服务。

我们从新闻报道中看到，店门镇有水库和土地资源，若并入衡阳市的南岳区，可缓解其缺水缺地的饥渴；但同时，它又是衡山县面积最大、经济最发达、各方面资源最丰富的乡镇，所以，县里认为，市里划走店门镇，无疑掐断县里农业命脉。从我的角度看，我认为市与县两方面都有一定的道理。而在原来的市管县体制之下，双方本来就是一家，不会有如今的资源争夺和竞争关系。

可以想象到的更复杂、可能也是更坏的一种可能性还不是上述行为改变，而是市利用对县的其他行政权力——其中最重要的是干部人事权——以各种变相手段阻碍财政“省管县”的真正落实，从而使这项改革背上不光彩的名声而半途夭折。按照目前干部管理体制，地市级党委直接领导县级党委，县一级官员的任免权还牢牢掌握在地级党委。这就决定县很难有能力违抗市的意志。而在当下的中国，许多经济活动和财务往来远远超出了公开帐面上的那个“钱袋子”，只要市仍旧管着县的“官帽子”，县在财政上与省之间的直接往来就难免遭遇“梗阻”，其独立性也就难免大打折扣。所以有县级官员已经说了，“你怎么也翻不出人家的手掌心，其中关系微妙，只可意会。”

《新京报》前日的报道还显示，自从衡山县原县委书记罗东海今年2月被调至衡阳任市委秘书长兼办公室主任后，该县县委书记的职务一直空缺至今。我觉得，我们不能由此断定市里面给衡山县“穿小鞋”，但对于财政脱钩、今后归省直管以后的衡山县，市里不怎么再放在心上，那是显而易见的。在中国目前的政治体制下，所谓对一个地方“加强管理”，说到底实际上就是指给它配备一个精明强干的领导班子，尤其是一把手。举例来说，衡阳市能让同样从衡山县里划过来并改为区的南岳那么久没有区委书记吗？

由此可以得出基本结论：财政“省管县”只是行政“省管县”这项重大改革中的一个重要部分和过渡阶段。虽然总方向是正确的，但如果行政“省管县”的整体改革不能及时跟进，则财政“省管县”非但不可能取得应有的效果，反而还可能孕育新的更加复杂的矛盾和问题。

中央党校教授周天勇就曾建议，省管县改革，总体上可分三步进行：第一步就是财政省直管，仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，使它们相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充；第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。

但这样一来，又会立刻碰到一个新的棘手问题。根据现代组织管理学的最基本原理，某一个层级（长官）的管理半径都是有限的。中国研究区域行政管理的专家普遍认为，一个省管辖30个左右的县、市，是最理想高效的模式，最多不应该超过50个。我国目前有2700多个县（含县级市），也就是说平均每个省辖大约90个县（市），已经是理想管理状态的两倍。而像四川、河北这两个大省，则分别辖138个县（市）。当省的管理半径很难覆盖到每一个县时，一方面，管理的有效性受到很大限制；另一方面，权力的监督也是一个巨大的难题。一个新上任的四川（河北）省委书记或省长，哪怕他记忆力再好，光要将他手下270多个县（市）委书记和县（市）长的人和名都对上号，大概就得花上大半年时间！

要解决这个问题，似乎只有两条出路：一种办法是，根据理想的管理模式，将全国的省级行政区划重新划分，数量上增加一倍，达到60个左右；另一种办法是，根据每个省的不同实际情况，有区别地采纳不同行政层级管理模式，下辖县的数量比较少的省推行“省管县”，反之则继续保持现有的“市管县”模式。

在我看来，上述这两种办法都是不足取的。前者严重忽略了省域的自然、历史和文化传统，是一种教条主义思维模式，一旦执行起来必将演化为典型的“折腾”，后果就像当年的大跃进一般叵测难料；而后者则将国家的整个行政管理体系置于逻辑上的混乱状态之中，同样会滋生许多新的矛盾。

解决这个问题的真正出路其实不在于如何提高“管”的水平和效率，而恰恰需要反其道而行之，即怎样学会“不管”。

历史地看，分税制是一种与联邦制的行政体制高度匹配的财政体制。中国固然历来就是一个高度中央集权的国家，但这并不意味着我们不能借鉴联邦制行政体制的长处。对美国和西欧政治制度有过深刻对比研究的法国历史学家托克维尔在其传世经典《论美国的民主》一书中曾经作过一个比方，他认为，在美国式的联邦制下，国家就像一个家庭，联邦政府是父亲，各州是儿子；而在法国式的中央集权制下，国家就像一个人，中央是大脑，各省是身体器官。托克维尔是想借此说明联邦制的优越性，因为一个人离开家庭后仍然可以存活，而一个器官离开了人体之后就什么都不是了。我们且不论这种说法究竟正确与否，但它的确很精妙地揭示了联邦制的精髓：行政分权。

如果我们想要将缩小行政层级、精简机构人员、提高政府服务水平的目标落到实处，那么即使完成了行政“省管县”的改革，也只是一个搭建了一个表面的组织架构而已。改革的真正的核心应该是分权，即明确省与县之间的权力、责任边界，让省、市、县分别专心致志地去做好各自应该做的事。

说到底，将目前实行的“市管县”改革为“省管县”，最终目的无非是把县“管”得更好。那么，县究竟应该由谁来“管”？我相信，在大多数问题上，没有什么比鼓励民众妥善地自我管理更加明智的政府行为了。

写于2010年12月7-8日，前半部分发表于2010年12月14日《南方农村报》（见报标题：《财政要改革，行政须跟上》；链接：http://www.nfncb.cn/newsdetail.aspx?newsId=14197）。后半部分发表于2010年12月9日《新京报》（见报标题：《“省管县”财税单兵突进行不通》；链接：http://epaper.bjnews.com.cn/html/2010-12/09/content_179057.htm?div=-1）。